|
|
|
| ECLI:NL:RBOBR:2026:5990 | | | | | Datum uitspraak | : | 21-08-2026 | | Datum gepubliceerd | : | 21-08-2026 | | Instantie | : | Rechtbank Oost-Brabant | | Zaaknummers | : | 25/934 en 26/554 | | Rechtsgebied | : | Omgevingsrecht | | Indicatie | : | De rechtbank beoordeelt aan twee eisers opgelegde lasten onder dwangsom vanwege overtreding van de specifieke zorgplicht in artikel 2.11 van het Bal. Daarbij gaat de rechtbank in op de volgende vragen.
1. Is de opslag van spuiwater in een winbag wel een milieubelastende activiteit?
2. Kan de milieubelastende activiteit nadelige gevolgen hebben?
3. Verrichten eisers de milieubelastende activiteit?
4. Wat is de omvang van de specifieke zorgplicht?
5. Is sprake van een evidente strijd met de specifieke zorgplicht?
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat eiseres 1 niet worden gezien als degene die de milieubelastende activiteit (het opslaan van bedrijfsafvalstoffen) heeft verricht omdat zij slechts de winbag heeft gevuld. De specifieke zorgplicht van artikel 2.11 van het Bal rust dus niet op eiseres 1. De rechtbank vernietigt de aan eiseres 1 opgelegde last onder dwangsom. Eiseres 2 overtreedt naar het oordeel van de rechtbank wel de specifieke zorgplicht. Als een gedraging onder het oude recht was verboden, is dat een aanwijzing dat deze gedraging onder het nieuwe recht een evidente schending van de specifieke zorgplicht kan opleveren en de betrokkene dit redelijkerwijs kan weten. Het college heeft echter onvoldoende onderbouwd waarom moet worden teruggesaneerd tot waardes die zijn gebaseerd op één referentiemeting en daarom sneuvelt ook de aan eiseres 2 opgelegde last onder dwangsom. | | Trefwoorden | : | activiteitenbesluit | | | agrarisch | | | bodemonderzoek | | | digestaat | | | omgevingsvergunning | | | perceel | | | waterschap | | | wet milieubeheer | | | | Uitspraak | RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
Zaaknummers: SHE 25/934 OWHAND
SHE 26/554 OWHAND
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 augustus 2026 in de zaken tussen
1
1. [eiseres] ., uit [vestigingsplaats] , eiseres 1
(gemachtigde: mr. drs. A.C.M. Brom),
2 [eiseres] uit [vestigingsplaats] , eiseres 2
(gemachtigde: mr. P.G. Grijpstra)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eindhoven
(gemachtigden: mr. A. van de Waerdt, mr. E. van den Broek en T. Klamerek).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over door het college aan eiseres 1 en 2 opgelegde lasten onder dwangsom wegens schending van de zorgplicht van artikel 1.7, onder b, van de Omgevingswet (Ow) en van artikel 2.11 van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), in verband met bodemverontreiniging door een lekkende mestzak (winbag) met spuiwater aan [adres] in [plaats] . Eiseres 1 en 2 zijn het hier niet mee eens.
1.1.
Onder rechtsoverweging 2 staat het procesverloop in deze zaak. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf rechtsoverweging 4. Daarbij gaat de rechtbank in op de volgende vragen.
Geldt de specifieke zorgplicht? Is de opslag van spuiwater in een winbag wel een milieubelastende activiteit?
Kan de milieubelastende activiteit nadelige gevolgen hebben?
Rust de specifieke zorgplicht op eisers? Verrichten zij de milieubelastende activiteit?
Wat is de omvang van de specifieke zorgplicht?
Is sprake van een evidente strijd met de specifieke zorgplicht?
Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. De wettelijke regels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
1.2.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat eiseres 1 niet worden gezien als degene die de milieubelastende activiteit (het opslaan van bedrijfsafvalstoffen) heeft verricht omdat zij slechts de winbag heeft gevuld. De specifieke zorgplicht van artikel 2.11 van het Bal rust dus niet op eiseres 1. Eiseres 2 overtreedt naar het oordeel van de rechtbank wel de specifieke zorgplicht. Het college heeft echter onvoldoende onderbouwd waarom moet worden teruggesaneerd tot waardes die zijn gebaseerd op één referentiemeting.
Procesverloop
2. In afzonderlijke besluiten van 5 november 2024 heeft het college aan eiseres 1 en 2 identieke lasten onder dwangsom opgelegd om de overtreding van artikel 1.7, onder b, van de Ow te beëindigen en beëindigd te houden. Dit kunnen zij doen door de bodem te saneren tot de in de bestreden besluiten aangegeven terugsaneerwaarden van ammonium, nitriet, nitraat en sulfaat, conform het plan van aanpak van 28 mei 2024 (ontvangen op 6 september 2024), inclusief de voorwaarde dat ook de (zeer) sterk verhoogde gehalten aan ammonium en sulfaat aan de oostzijde van de weg (boringen 04, 05 en 06), worden gesaneerd. Wanneer na 23 december 2024 wordt geconstateerd dat de bodem nog steeds verontreinigd is, wordt een dwangsom verbeurd van € 24.000,00 per constatering, met een maximum van één constatering per week, tot een maximum te verbeuren bedrag van € 72.000,00.
2.1.
Zowel eiseres 1 als eiseres 2 hebben bezwaar gemaakt.
2.2.
Met het besluit op bezwaar van 21 maart 2025 heeft het college het bezwaar van eiseres 1 ongegrond verklaard en de last onder dwangsom, onder aanvulling van de motivering ten aanzien van de hoogte van de dwangsom, in stand gelaten. Tegen dit besluit heeft eiseres 1 beroep ingesteld (SHE 25/934) en de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen (SHE 25/932). Bij uitspraak van 11 september 2025 heeft de voorzieningenrechter het bestreden besluit geschorst tot in de bodemprocedure uitspraak is gedaan.
2.3.
Op 15 januari 2026 heeft het college een gewijzigd besluit op het bezwaar van eiseres 1 genomen (herstelbesluit 1).
2.4.
Eiseres 2 heeft de voorzieningenrechter ook verzocht een voorlopige voorziening te treffen (SHE 25/930). Bij uitspraak van 11 september 2025 heeft de voorzieningenrechter dit verzoek afgewezen maar wel de begunstigingstermijn verlengd tot acht weken na bekendmaking van deze uitspraak (tot 6 november 2025).
2.5.
Met het besluit op bezwaar van 24 oktober 2025 heeft het college het bezwaar van eiseres 2 niet-ontvankelijk verklaard omdat het te laat is ingediend. Tegen dit besluit heeft eiseres 2 beroep ingesteld (SHE 25/2978) en de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen (SHE 25/2977). Bij uitspraak van 9 december 2025 heeft de voorzieningenrechter dit beroep gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd, omdat het dwangsombesluit niet op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt aan eiseres 2. Het verzoek om voorlopige voorziening is afgewezen.
2.6.
Met het besluit van 15 januari 2026 heeft het college opnieuw beslist op het bezwaar van eiseres 2 (herstelbesluit 2). Hiertegen heeft eiseres 2 beroep ingesteld (SHE 26/554).
2.7.
Op 20 maart 2026 heeft de rechtbank besloten beide beroepen versneld en gevoegd te behandelen.
2.8.
Het college heeft een verweerschrift ingediend. Eiseres 1 en 2 hebben nadere beroepsgronden ingediend.
2.9.
De rechtbank heeft beide beroepen behandeld op de zitting van de meervoudige kamer van 16 juni 2026. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres 1, de directeur van eiseres 2, [naam] , met de gemachtigde en de deskundigen [naam] van Grondstoffen Centrum Nederland en [naam] van Greensoil Groep, en de gemachtigden van het college.
Beoordeling door de rechtbank
Feiten en omstandigheden
3. De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende relevante feiten en omstandigheden.
Het kadastrale perceel [nummer] , aan [adres] in [plaats] is eigendom van de gemeente Eindhoven. Dit perceel is de locatie waar de relevante gebeurtenissen hebben plaatsgevonden (en wordt verder aangeduid als: de locatie). Het perceel is in het verleden gebruikt door Akkerbouwbedrijf [naam] (het akkerbouwbedrijf) maar ten tijde van de relevante gebeurtenissen was de daarop betrekking hebbende pachtovereenkomst tussen de gemeente Eindhoven en het akkerbouwbedrijf beëindigd.
Eiseres 2 is een bedrijf dat zich onder meer bezighoudt met de op- en overslag van vloeistoffen. Zij heeft op de locatie drie grote zogenoemde winbags met een inhoud van circa 200 m³ neergelegd in opdracht van het akkerbouwbedrijf. Eiseres 2 is eigenaar van deze winbags.
Eiseres 2 heeft eiseres 1 opdracht gegeven om de winbags op verschillende dagen in maart 2024 te laten vullen met drijfmest en spuiwater van (chemische) luchtwassers van verschillende varkenshouderijen. Twee zakken werden gevuld met drijfmest, de derde zak werd gevuld met spuiwater.
Op 29 maart 2024 heeft een medewerker van de gemeente Eindhoven bij de milieuklachtencentrale van de Omgevingsdienst Zuidoost-Brabant (de Omgevingsdienst) gemeld dat de winbag met spuiwater lek is geraakt, waarbij een deel van de inhoud in de bodem en de naastgelegen sloot terecht was gekomen. De winbag was gevuld met zo’n 173 ton spuiwater, waarvan zo’n 55 ton is weggevloeid vanuit het lek.
In opdracht van eiseres 2 is kort daarna een zanddam aangebracht in de sloot, net voor de uitstroming in het riviertje de [naam] . In opdracht van eiseres 2 heeft eiseres 1 de resterende inhoud van de winbag weggepompt en de lekke winbag verwijderd. In opdracht van eiseres 2 is het bovenste gedeelte van de grond afgegraven en afgevoerd, zijn de vloeistoffen in en om de sloot opgezogen en is het maaisel uit de sloot verwijderd.
Op 13 mei 2024 heeft een medewerker van de gemeente Eindhoven geconstateerd dat de rij bomen die binnen het besmette gebied staat allemaal dood zijn. Van de grond bij de bomen heeft hij monsters genomen.
[naam] (Strukton) heeft een bodemonderzoek uitgevoerd. Tussen partijen is in geschil door wie en op welke wijze Strukton is ingeschakeld. Wel staat vast dat eiseres 2 de werkzaamheden van Strukton heeft betaald. Uit het door Strukton opgestelde ‘Plan van aanpak zorgplichtsanering [plaats] Eindhoven’ van 28 mei 2024 blijkt dat verschillende boringen/metingen hebben uitgewezen dat ondanks de uitgevoerde spoedsanering een restverontreiniging van (sterk) verhoogde gehaltes van met name ammonium en sulfaat zowel in de bodem als in de naastgelegen watergangen/greppel is achtergebleven. De omvang van de op 28 mei 2024 aanwezige restverontreiniging in de bodem is, kort gezegd, geschat op ongeveer 500 m³, met een maximale diepte van 1,5 m-mv, in een gebied van 1.120 m². Strukton heeft geadviseerd deze grond, met ca. 40 m³ verontreinigde grond uit de greppel en naar schatting ca. 12 m³ verontreinigd slib uit de westelijke watergang, aanvullend af te graven en als afval af te voeren naar een erkend verwerker, omdat deze niet meer te saneren is. Strukton heeft één referentieboring op een nabijgelegen locatie uitgevoerd en geadviseerd de waardes van de bodemgesteldheid op deze locatie als terugsaneerwaarde aan te houden. Het plan van aanpak is op 6 september 2024 ingediend bij de Omgevingsdienst en op 25 september 2024 met een aanvullende voorwaarde goedgekeurd. Deze voorwaarde houdt in dat de (zeer) sterk verhoogde gehalten aan ammonium en sulfaat aan de oostzijde van de weg (boringen 04, 05 en 06) eveneens dienen te worden gesaneerd conform de in het plan van aanpak weergegeven aanpak.
Bij afzonderlijke besluiten van 5 november 2024 heeft het college de lasten onder dwangsom wegens overtreding van artikel 1.7, onder b, van de Ow door de lekkende winbag opgelegd aan eiseres 2 en [naam] en ook aan eiseres 1 en het akkerbouwbedrijf.
Het akkerbouwbedrijf heeft geen bezwaar gemaakt tegen het aan hem gerichte dwangsombesluit van 5 november 2024.
Desgevraagd heeft het college ter zitting aangegeven dat geen invorderingsbesluiten zijn genomen jegens een van de aangeschreven (rechts)personen.
Op 26 februari 2025 heeft Strukton nadere boringen en metingen gedaan, waaruit blijkt dat er verhoogde gehaltes van vooral nitraat zijn aangetroffen in een gebied van 3.100 m². De verhoogde waardes zijn gemeten tot een diepte van 2,5 meter. De hoeveelheid verontreinigde grond is volgens Strukton (inmiddels) in totaal ongeveer 4.500 m³ à 5.500 m³.
De Omgevingsdienst heeft inmiddels drie keer, op 7 november 2025, 24 november 2025 en 11 december 2025 geconstateerd dat eiseres 2 niet aan de last heeft voldaan.
Op verzoek van het college heeft Royal Haskoning DHV (RHDHV) in december 2025 een actualiserend bodemonderzoek uitgevoerd.
Omstreeks 22 mei 2026 heeft de gemeente Eindhoven een deel van de grond van de locatie afgegraven ten behoeve van de bouw van een campusgebouw.
Goede procesorde
4. Partijen hebben in een relatief laat stadium van de procedure tot vlak voor de zitting nadere stukken en beroepsgronden ingediend. Eiseres 1 en 2 stellen dat zij niet tijdig de beschikking hebben gehad over alle stukken uit de gevoegde zaken. Eiseres 2 heeft op 4 juni 2026 een deskundigenrapport van Greensoil Group, inclusief aanvullend bodemonderzoek van Tritium bij de rechtbank ingediend. Eiseres 1 heeft op 5 juni 2026 nadere beroepsgronden ingediend. Eiseres 2 heeft op 10 juni 2026 nadere beroepsgronden ingediend. Het college heeft op 12 juni 2026 een aanvullend verweerschrift ingediend. Alle partijen stellen dat de wederpartij heeft gehandeld in strijd met een goede procesorde dan wel met artikel 8:58 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
4.1.
De rechtbank heeft de zaken behandeld en vóór het sluiten van het onderzoek gevraagd of partijen nog behoefte hadden aan de mogelijkheid een nadere reactie in te dienen op de laatst ingediende stukken. Dit bleek niet het geval te zijn, omdat partijen vonden dat zij hun standpunt voldoende naar voren hebben kunnen brengen tijdens de zitting. De rechtbank ziet daarom geen strijd met een goede procesorde, omdat gelet op het verhandelde ter zitting niet aannemelijk is geworden dat partijen door het laat indienen van stukken in hun belangen zijn geschaad. De rechtbank heeft ook voldoende gelegenheid gehad kennis te nemen van de stukken. De rechtbank accepteert daarom alle ingediende stukken.
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet (Ow) en de Invoeringswet Omgevingswet (Iw Ow) in werking getreden. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft in haar overzichtsuitspraak van 3 juli 2024 over het overgangsrecht van de Ow in handhavingszaken overwogen dat hieruit volgt dat als een bestuursorgaan ter voorbereiding van een bestuurlijk sanctiebesluit vóór 1 januari 2024 toepassing heeft gegeven aan artikel 4:8 van de Awb, op het bestuurlijk sanctiebesluit oud recht van toepassing is, ook als het sanctiebesluit na 1 januari 2024 is genomen. Dat volgt uit artikel 4.5, gelezen in samenhang met artikel 4.23 van de Iw Ow. Nu in deze zaken zowel de sanctiebesluiten als de voorbereiding daarvan dateren van na 1 januari 2024, heeft het college terecht de Ow op het geschil van toepassing geacht.
Standpunt college in nieuwe besluiten op bezwaar van 15 januari 2026
6. In beide herstelbesluiten is de last zelf ongewijzigd gebleven. Wel heeft het college de grondslag van de last uitgebreid en zich op het standpunt gesteld dat eiseres 1 en eiseres 2 de zorgplicht in artikel 2.11 van het Bal hebben geschonden. Herstelbesluit 1 is een wijzigingsbesluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb. Het beroep van eiseres 1 richt zich van rechtswege tegen herstelbesluit 1. De rechtbank acht het uitbreiden van de grondslag voor de handhavingsbesluiten niet in strijd met artikel 7:11 van de Awb. De rechtbank leidt uit de herstelbesluiten af dat het college zich in de eerste plaats (primair) op het standpunt stelt dat de specifieke zorgplicht in artikel 2.11 van het Bal is overtreden en vervolgens (subsidiair) stelt dat de algemene zorgplicht in artikel 1.7 van de Ow is overtreden.
6.1.
Op grond van artikel 2.11 van het Bal is degene die een milieubelastende activiteit verricht en weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat die activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor de belangen, bedoeld in artikel 2.2 (waaronder het beschermen van de kwaliteit van de bodem), verplicht:
a. alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van diegene kunnen worden gevraagd
om die gevolgen te voorkomen;
b. voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen: die gevolgen zoveel
mogelijk te beperken of ongedaan te maken; en
c. als die gevolgen onvoldoende kunnen worden beperkt: die activiteit achterwege te
laten voor zover dat redelijkerwijs van diegene kan worden gevraagd.
6.2.
Directe handhaving op de specifieke zorgplicht is mogelijk bij evidente overtredingen. De activiteit moet evident in strijd zijn met de zorgplicht in artikel 2.11 van het Bal. Daarvan is sprake in situaties waarin het handelen of nalaten van degene die de milieubelastende activiteit verricht onmiskenbaar in strijd is met de zorgplicht. Directe handhaving van het overtreden van de specifieke zorgplicht is niet gerechtvaardigd als de betrokkene redelijkerwijs niet kon weten wat in het concrete geval een goede invulling is van de specifieke zorgplicht. De rechtbank wijst ter onderbouwing hiervan op de wetsgeschiedenis van de Ow en het Bal.
6.3.
Ingevolge artikel 1.7 van de Ow is eenieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat zijn activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor de fysieke leefomgeving, verplicht om alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevraagd om die gevolgen te voorkomen, die gevolgen zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken dan wel achterwege te laten. Uit de memorie van toelichting bij de Ow blijkt dat de algemene zorgplicht in de Ow voortbouwt op (algemene) zorgplichten die voor inwerkingtreding van de Ow in verschillende wetten waren opgenomen (zoals de zorgplicht van artikel 1.1a van de Wet milieubeheer, artikel 6.8 van de Waterwet en artikel 1a van de Woningwet). Uit oude rechtspraak over (algemene) zorgplichten volgt dat in beginsel slechts handhavend kon worden opgetreden op grond van een algemene zorgplicht in gevallen waarin ernstige nadelige gevolgen optraden of acuut dreigden op te treden, terwijl de bijzondere wet er niet op andere wijze in voorzag om die gevolgen te voorkomen of zo veel mogelijk te beperken.
6.4.
Gelet op artikel 1.8 van de Omgevingswet biedt de algemene zorgplicht in artikel 1.7 van de Ow slechts een grondslag voor handhavend optreden als er geen concretere norm in de wet of de onderliggende regelgeving geldt, zoals bijvoorbeeld artikel 2.11 van het Bal. De algemene zorgplicht in artikel 1.7 van de Omgevingswet heeft daarmee een vangnetfunctie. Gelet daarop zal de rechtbank eerst onderzoeken of artikel 2.11 van het Bal een grondslag biedt voor handhavend optreden tegen beide eisers.
6.5.
De rechtbank ziet zich in deze zaken geplaatst voor de beantwoording van de volgende rechtsvragen gelet op de aangevoerde beroepsgronden:
Geldt de specifieke zorgplicht? Is de opslag van spuiwater in een winbag wel een milieubelastende activiteit?
Kan de milieubelastende activiteit nadelige effecten hebben?
Rustte de specifieke zorgplicht op eisers? Verrichtten zij de milieubelastende activiteit?
Wat is de omvang van de specifieke zorgplicht?
Is sprake van een evidente strijd met de specifieke zorgplicht?
De rechtbank zal deze rechtsvragen beantwoorden mede aan de hand van de beroepsgronden van eisers, het standpunt van het college. Waar nodig vult de rechtbank de argumenten van partijen aan. Sommige argumenten spelen een rol bij de beantwoording van meerdere rechtsvragen en worden dan herhaald.
Is de opslag van spuiwater in een winbag wel een milieubelastende activiteit?
7. Eiseres 1 heeft ter zitting betwist dat spuiwater als afvalstof kan worden aangemerkt. Spuiwater kan zonder beletsel over de grond worden verspreid. Hierdoor wordt het milieu niet belast.
7.1.
Het college ziet spuiwater als een bedrijfsafvalstof als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Het opslaan daarvan ziet het college als een milieubelastende activiteit als bedoeld in artikel 3.184, eerste lid, van het Bal (het verwerken van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen).
7.2.
De rechtbank merkt spuiwater aan als een afvalstof. Spuiwater is een afvalstof als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer. De agrarische bedrijven waar het spuiwater vandaan komt, hebben dit spuiwater door eiseres 1 laten weghalen met het oogmerk om zich ervan te ontdoen. In bijlage I bij het Bal worden bedrijfsafvalstoffen gedefinieerd als afvalstoffen, met uitzondering van gevaarlijke afvalstoffen en nog niet ingezamelde of afgegeven huishoudelijke afvalstoffen. Spuiwater is geen huishoudelijke afvalstof of afvalwater. In artikel 1.1 van de Wet milieubeheer wordt huishoudelijk afvalwater gedefinieerd als afvalwater dat overwegend afkomstig is van menselijke stofwisseling en huishoudelijke werkzaamheden. Spuiwater komt van luchtwassers bij veehouderijen. Spuiwater is geen gevaarlijke afvalstof. Dat zijn afvalstoffen met een of meer gevaarlijke eigenschappen genoemd in bijlage III bij de Kaderrichtlijn Afvalstoffen. Spuiwater kan ammonium en sulfaat bevatten en kan een corrosieve werking hebben, maar dat maakt het nog geen gevaarlijke afvalstof. Spuiwater wordt ook niet genoemd als gevaarlijke afvalstof op de Europese afvalstoffenlijst. Omdat spuiwater wel een potentieel bodembedreigende stof is, zijn er in het Bal regels gesteld voor het opslaan van spuiwater. Nu spuiwater een afvalstof is maar geen gevaarlijke afvalstof of huishoudelijke afvalstof, kan spuiwater als een bedrijfsafvalstof (zoals gedefinieerd in bijlage 1 bij het Bal) worden aangemerkt. Een bevestiging voor dit oordeel leest de rechtbank in de euralcode kwalificatie 16.10.02c. De omstandigheid dat spuiwater vanuit een opslag weer kan worden vervoerd en over landerijen kan worden verspreid, maakt niet dat spuiwater niet als afvalstof kan worden aangemerkt.
7.3.
De rechtbank is van oordeel dat het college het opslaan van spuiwater in een winbag op een locatie terecht heeft aangemerkt als een milieubelastende activiteit als bedoeld in artikel 3.184, eerste lid, van het Bal. Een milieubelastende activiteit wordt in bijlage 1 bij artikel 1.1 van de Ow gedefinieerd als een activiteit die nadelige gevolgen voor het milieu kan veroorzaken en spuiwater kan nadelige gevolgen voor het milieu hebben. De hoofdstukken 2 tot en met 5 van het Bal (dus ook de specifieke zorgplicht in artikel 2.11 van het Bal) zijn van toepassing op milieubelastende activiteiten die in hoofdstuk 3 van het Bal zijn aangewezen (ingevolge artikel 2.1 van het Bal). Het verwerken van bedrijfsafvalstoffen wordt aangewezen in artikel 3.184, eerste lid, van het Bal. In artikel 3.185, eerste lid, van het Bal is bepaald dat het verbod, bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, van de wet, om zonder omgevingsvergunning een milieubelastende activiteit te verrichten, geldt voor de milieubelastende activiteit, bedoeld in artikel 3.184, voor zover het gaat om het opslaan van bedrijfsafvalstoffen. Mede gelet op de toelichting op deze artikelen is de rechtbank van oordeel dat onder verwerken ook het opslaan van bedrijfsafvalstoffen valt, tenzij dit wordt uitgezonderd van de aanwijzing in artikel 3.184, derde of vierde lid, van het Bal. Het opslaan van bedrijfsafvalstoffen voorafgaand aan afgifte is uitgezonderd van de aanwijzing in artikel 3.184, vierde lid, van het Bal. Daarvan is naar het oordeel van de rechtbank in dit geval geen sprake. In de nota van toelichting op artikel 3.184, vierde lid, onder a, van het Bal wordt aangegeven dat hier wordt gedoeld op handelingen met afvalstoffen die niet specifiek zijn voor bedrijven binnen de afvalsector maar algemeen voorkomen binnen allerlei bedrijfssectoren. Dat laatste is hier niet aan de orde, omdat de bedrijfsvoering van eiseres 2 er juist op is gericht om mestzakken en winbags te verhuren ten behoeve van opslag. Overigens gaat deze zaak niet over het uitrijden van spuiwater (het brengen op de bodem van bedrijfsafvalstoffen), maar over het opslaan van spuiwater in een winbag. Ter zitting heeft eiseres 2 aangegeven dat het spuiwater werd opgeslagen in opdracht van het akkerbouwbedrijf, maar dat het niet kon worden uitgereden omdat het een nat jaar was. De rechtbank leidt hieruit af dat de duur van de opslag niet vooraf was bepaald. In het Bal is verder niets bepaald over de duur van het opslaan van bedrijfsafvalstoffen. De beperking onder de Wet milieubeheer door middel van de definitie van het begrip ‘inrichting’, dat de activiteit pleegt te worden verricht (wat in de rechtspraak werd uitgelegd dat de activiteit gedurende enige tijd wordt verricht), is komen te vervallen met de wijziging van de Wet milieubeheer en het loslaten van het begrip ‘inrichting’ bij inwerkingtreding van de Ow. Om te kunnen spreken over opslaan, moet wel de intentie bestaan om het spuiwater enige tijd in de winbag op te slaan. Dit geval, waarbij spuiwater afkomstig van verschillende veehouderijen wordt verzameld in een winbag ten behoeve van het gebruik ervan op percelen van het akkerbouwbedrijf als op een niet vooraf bepaald moment de weersomstandigheden en de lokale omstandigheden dit toelaten, beschouwt de rechtbank als het verwerken en opslaan van bedrijfsafvalstoffen. Overigens heeft eiseres 2 zelf niet betwist dat sprake zou zijn van een milieubelastende activiteit. Omdat voor het opslaan van bedrijfsafvalwater een vergunningplicht geldt ingevolge artikel 5.1, tweede lid, van de Omgevingswet en artikel 3.185, eerste lid, van het Bal en het niet is uitgezonderd in artikel 3.185, derde lid, van het Bal of de overige artikelen, gelden de algemene regels met betrekking tot het opslaan van afvalstoffen in paragraaf 4.32 en artikel 4.431d van het Bal (waarin een maximale opslagtermijn wordt genoemd) niet (zie ook artikel 3.198 eerste lid onder m, van het Bal).
Kan deze milieubelastende activiteit nadelige gevolgen hebben?
8. Eisers hebben niet met zoveel woorden in twijfel getrokken dat het opslaan van spuiwater in een winbag nadelige gevolgen kan hebben. De rechtbank is van oordeel dat evident is dat het opslaan van spuiwater nadelige gevolgen kan hebben (omdat immers niet kan worden uitgesloten dan een winbag kan gaan lekken). Hierbij is niet relevant of deze nadelige gevolgen zich daadwerkelijk hebben voorgedaan en wat de omvang is van de nadelige gevolgen voor het bestaan van de specifieke zorgplicht dan wel het overtreden van de specifieke zorgplicht.
Hebben eisers de specifieke zorgplicht in artikel 2.11 overtreden?
9. Eiseres 1 voert aan dat zij geen overtreder is. Zij heeft de winbags slechts getransporteerd. De winbag is daarna op de locatie gelegd door eiseres 2 en was goed schoongemaakt en gecontroleerd. Eiseres 1 mocht ervan uitgaan dat de winbag geen tekortkomingen had of zou vertonen. Eiseres 1 heeft ook het spuiwater vervoerd en daarmee de winbag gevuld. Hierbij is geen lekkage opgetreden. De winbag is pas enkele dagen later gaan lekken.
9.1.
Door de winbag te vullen met spuiwater, heeft eiseres 1 volgens het college de specifieke zorgplicht in artikel 2.11 van het Bal overtreden.
9.2.
De overtreder is degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk schendt, met andere woorden, degene die de verboden handeling fysiek verricht. Daarnaast kan ook degene die de schending van het wettelijk voorschrift medepleegt als overtreder worden aangemerkt. Medeplegen als bedoeld in artikel 5:1, tweede lid, van de Awb doet zich voor bij een nauwe en bewuste samenwerking met een ander of anderen. De kwalificatie ‘medepleger’ is slechts gerechtvaardigd als de intellectuele en/of materiële bijdrage van de betrokkene aan het feit van voldoende gewicht is. In het bijzonder wanneer het medeplegen in de kern niet bestaat uit een gezamenlijke uitvoering, kunnen voor het oordeel dat zich niettemin een nauwe en bewuste samenwerking voordoet onder meer van belang zijn de intensiteit van de samenwerking, de onderlinge taakverdeling, de rol in de voorbereiding, de uitvoering of de afhandeling van het feit en het belang van de rol van de betrokkene (zie de uitspraak van de Afdeling van 6 september 2017).
9.3.
De specifieke zorgplicht van artikel 2.11 van het Bal rust op degene die de milieubelastende activiteit verricht. Dit volgt uit artikel 2.10 van het Bal. Met andere woorden, om eiseres 1 als overtreder aan te merken, moet eiseres 1 deze milieubelastende activiteit verrichten. De rechtbank ziet niet in hoe eiseres 1 kan worden aangemerkt als degene die spuiwater opslaat. De winbags en de locatie zijn niet van eiseres 1 (of in gebruik bij eiseres 1). Het enige dat eiseres 1 heeft gedaan is het spuiwater inzamelen bij veehouderijen en vervoeren en de winbag hiermee vullen. Het inzamelen en vervoeren vallen, gelet op artikel 3.184, derde lid onder a, van het Bal, juist niet onder de aanwijzing van de milieubelastende activiteit, en kunnen ook niet als een andere functioneel ondersteunende activiteit als bedoeld in artikel 3.184, tweede lid van het Bal worden aangemerkt. Het vullen van de winbags is weliswaar niet expliciet genoemd in artikel 3.184, derde of vierde lid, van het Bal, maar schaart de rechtbank wel onder de uitzondering in artikel 3.184, vierde lid, onder a, van het Bal (het mengen, opbulken, opslaan, scheiden, herverpakken of verdichten van bedrijfsafvalstoffen voorafgaand aan inzameling of afgifte). Ook deze handeling is daarom uitgezonderd van de aanwijzing van de milieubelastende activiteit.
9.4.
De rechtbank vindt verdere steun voor dit oordeel in de nota van toelichting bij het Bal. De rechtbank leidt hieruit af dat de wetgever heeft voorzien dat bedrijven die deelactiviteiten verrichten in opdracht van de normadressaat niet zelf als normadressaat worden aangemerkt, maar dat op de normadressaat de verplichting rust om deze opdrachtnemers de regels te laten naleven. Het verrichten van een deelactiviteit (het vullen van de winbags) wil niet zeggen dat eiseres 1 een zelfstandige normadressaat is.
9.5.
Het vullen van een winbag door eiseres 1 in opdracht van eiseres 2 is dus niet aan te merken als het verrichten van de milieubelastende activiteit als bedoeld in artikel 3.184 van het Bal. De zorgplicht uit artikel 2.11 van het Bal rust daarom niet op eiseres 1 en zij kan reeds daarom niet als overtreder van die zorgplicht worden aangemerkt. Deze beroepsgrond slaagt.
9.6.
Het enkele vullen van de winbag door eiseres 1 is ook niet als medeplegen (als bedoeld in artikel 5:1, tweede lid, van de Awb) van de overtreding van artikel 2.11 van het Bal door eiseres 2 aan te merken. Het college heeft niets gezegd over een verwevenheid tussen eiseres 1 en eiseres 2. Niet is gebleken dat eiseres 1 betrokken is geweest of invloed heeft gehad op de keuze van de winbags of het plaatsen van de winbags op de locatie. Het enkele aanvaarden van de opdracht om de winbags te vullen is geen nauwe en bewuste samenwerking. Het college heeft geen andere omstandigheden naar voren gebracht die zouden moeten leiden tot het oordeel dat sprake is van medeplegen.
9.7.
De rechtbank ziet ook geen aanleiding voor het oordeel dat het voorval anderszins aan eiseres 1 zou moeten worden toegerekend. Eiseres 1 heeft gesteld dat de lekkage pas enkele dagen later heeft plaatsgevonden en het college heeft dit niet betwist.
10. Eiseres 2 stelt dat zij niet kan worden aangemerkt als ‘de drijver van de inrichting’ en dat zij heeft gehandeld in opdracht en op aanwijzingen van het akkerbouwbedrijf.
10.1.
Het college meent dat eiseres 2 de specifieke zorgplicht van art. 2.11 van het Bal wel heeft overtreden door de winbag te plaatsen op een ondeugdelijke ondergrond en deze te (laten) vullen met spuiwater. Eiseres 2 had het in haar macht om de overtreding te voorkomen.
10.2.
Verricht eiseres 2 de milieubelastende activiteit? Bij de beantwoording van deze vraag zoekt de rechtbank aansluiting bij de regeling over de normadressaat van de omgevingsvergunning (het huidige artikel 5.37, eerste lid, van de Ow) omdat de nota van toelichting bij het Bal bij de specifieke zorgplicht geen uitgebreide toelichting verschaft op de duiding van degene tot wie de zorgplicht zich richt. Bij de totstandkoming van artikel 5.37 van de Ow is wel toegelicht wie wordt bedoeld met ‘degene die de activiteit verricht’. In het artikel is bepaald dat een omgevingsvergunning geldt voor degene die de activiteit verricht waar zij betrekking op heeft. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever hierbij aanvankelijk doelde op degene die voor het verrichten van de activiteit (eind)verantwoordelijk is. Bij de wijziging van het artikel bij de Iw Ow wordt in de memorie van toelichting opgemerkt, dat dit degene kan zijn die de activiteit feitelijk verricht, maar dat hoeft niet, aldus de wetgeschiedenis. Het kan om meerdere vergunninghouders gaan. In het artikellid ligt het uitgangspunt besloten dat als er meer vergunninghouders zijn, deze een gezamenlijke verantwoordelijkheid dragen voor de naleving van de vergunningvoorschriften, ongeacht of de omgevingsvergunning ziet op één of op meer activiteiten. Die gezamenlijke verantwoordelijkheid van alle vergunninghouders brengt ook mee dat in beginsel tegen elke vergunninghouder handhavend kan worden opgetreden bij het niet-naleven van vergunningvoorschriften, voor zover uiteraard in het concrete geval wordt voldaan aan de eisen die de Awb stelt aan het zijn van overtreder. In de nota van toelichting bij het Bal wordt tot slot aangegeven dat de normadressaat ervoor zorgt dat eventuele werknemers of andere bedrijven die binnen de activiteit in opdracht van de normadressaat deelactiviteiten verrichten, zoals onderhoud van bepaalde installaties, de regels naleven.
10.3.
De rechtbank is van oordeel dat het vorenstaande kader van overeenkomstige toepassing is op de normadressaat van de specifieke zorgplicht in artikel 2.11 van het Bal (met andere woorden, de zorgplichtige) en op het verrichten van niet-vergunningplichtige milieubelastende activiteiten).
10.4.
De rechtbank is van oordeel dat eiseres 2 kan worden aangemerkt als degene die de milieubelastende activiteit verricht. Eiseres 2 is eigenaar van de winbags en op de hoogte van de gesteldheid en de geschiktheid van de winbags. Eiseres 2 heeft de winbags op de locatie geplaatst. Eiseres 2 heeft eiseres 1 opdracht gegeven de bewuste winbag met spuiwater te vullen. De rechtbank is van oordeel dat eiseres 2 hiermee feitelijk de activiteit heeft verricht. Dat het akkerbouwbedrijf eiseres 2 opdracht heeft gegeven het spuiwater op te slaan op locatie leidt niet tot een ander oordeel. Eiseres 2 heeft hierin haar eigen verantwoordelijkheid. Zij heeft na het constateren van de lekkage ook maatregelen genomen en was zich daarmee bewust van deze verantwoordelijkheid. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de hiervoor geschetste wetsgeschiedenis van artikel 5.37 van de Ow. Dat betekent dat eiseres 2 de zorgplicht in artikel 2.11 van het Bal moet naleven. De rechtbank laat in het midden of het akkerbouwbedrijf ook kan worden aangemerkt als degene die de milieubelastende activiteit verricht, omdat zij opdracht heeft gegeven dan wel de grond (al dan niet wederrechtelijk) in gebruik heeft genomen.
Wat is de omvang van de zorgplicht in artikel 2.11 van het Bal en is sprake van een evidente overtreding daarvan?
11. Eiseres 2 stelt dat zij de zorgplicht niet evident heeft overtreden doordat zij een winbag heeft gebruikt die geschikt is voor de opslag van spuiwater. Het enkele opslaan van spuiwater in een winbag betekent niet dat eiseres 2 daardoor alleen al de zorgplicht in artikel 2.11 van het Bal heeft overtreden. Eiseres 2 heeft gehandeld in opdracht van het akkerbouwbedrijf dat aanwijzingen heeft gegeven bij het plaatsen van de winbags. Zij heeft direct maatregelen getroffen na de ontdekking van de lekkage door een dam in een sloot te leggen, de winbag weer leeg te maken en weg te halen en het spuiwater weg te pompen in overleg met de Omgevingsdienst en het waterschap.
11.1.
Het college meent dat eiseres 2 de specifieke zorgplicht van artikel 2.11 van het Bal wel heeft overtreden. Een winbag is een mestzak en is volgens de definities in het Bal bedoeld voor de opslag van drijfmest, digestaat of dunne fractie en dus niet voor de opslag van spuiwater. Eiseres 2 heeft de winbag geplaatst op een ondeugdelijke ondergrond en laten vullen met spuiwater. Zij heeft hiervoor opdracht dan wel hieraan uitvoering gegeven en daarmee het risico op lekkage en weglopen van een grote hoeveelheid spuiwater op de betreffende locatie aanvaard. Zij had beter toezicht op de winbag kunnen en moeten houden en zo snel mogelijk na het optreden van de lekkage de grond moeten afgraven en afvoeren.
11.2.
In paragraaf 4.86 (artikel 4.855 en verder van het Bal) zijn regels gesteld over het opslaan van drijfmest, digestaat of dunne fractie in een mestbassin of mestzak met het oog op het voorkomen van verontreiniging van een oppervlaktewaterlichaam. In bijlage I bij het Bal is een mestzak gedefinieerd als een mestbassin, geheel of gedeeltelijk gelegen boven het maaiveld, voornamelijk opgebouwd uit folies waarvan de bodemafdichting en afdekking een geheel vormen. Daargelaten dat de algemene regels ingevolge artikel 3.198 van het Bal niet van toepassing zijn op deze activiteit, wordt paragraaf 4.86 niet genoemd in dit artikel 3.198. De in paragraaf 4.86 genoemde regels over het opslaan van drijfmest, digestaat of dunne fractie zijn niet van toepassing. De definitie van een mestzak in bijlage I bij het Bal impliceert niet dat het gebruik van een winbag (of zelfs van een mestzak) voor de opslag van andere vloeistoffen is verboden. Dat volgt niet uit de tekst van het Bal of de nota van toelichting bij het Bal. Het Bal stelt regels voor het opslaan van drijfmest, digestaat of dunne fractie maar sluit niet uit dat een mestzak ergens anders voor wordt gebruikt. De enkele omstandigheid dat spuiwater in een mestzak of winbag wordt opgeslagen, ziet de rechtbank niet als een evidente schending van de specifieke zorgplicht.
11.3.
In artikel 4.812 van het Bal is bepaald dat de opslag van spuiwater met het oog op het voorkomen van verontreiniging van de bodem in een lekdichte voorziening moet plaatsvinden. Deze eis is gesteld in paragraaf 4.82 van het Bal die van toepassing is op het houden van landbouwhuisdieren in een dierenverblijf. Ook deze paragraaf wordt niet genoemd in artikel 3.198 van het Bal en is niet van toepassing op het opslaan van spuiwater als bedrijfsafvalstof op de locatie. De enkele omstandigheid dat spuiwater in een gecertificeerde winbag wordt opgeslagen is onvoldoende voor het oordeel dat de zorgplicht in artikel 2.11 van het Bal wel in acht is genomen.
11.4.
Bij de invulling van de verplichtingen op basis van de zorgplicht ziet de rechtbank wel aanleiding om de verplichtingen ingevolge paragraaf 4.82 en 4.86 van het Bal te betrekken. Uit de toelichting op artikel 4.812 van het Bal en artikel 4.858 van het Bal leidt de rechtbank af dat sprake moet zijn van een lekdichte (dat wil zeggen vloeistofdichte) voorziening. Verder mogen regelmatige controles worden verlangd van de staat van het mestbassin. Ook dient de afdekking regelmatig te worden beoordeeld en dienen eventuele gebreken direct te worden verholpen. Dit valt onder de specifieke zorgplicht van artikel 2.11 van het Bal. Soortgelijke eisen (zelfs strengere eisen) werden gesteld in het recht dat gold voor inwerkingtreding van de Ow. Uit de wetsgeschiedenis van het Activiteitenbesluit milieubeheer blijkt juist dat de wetgever beoogde aan de opslag van spuiwater dezelfde eisen te stellen als aan de opslag van drijfmest. De rechtbank kijkt in dit verband ook naar de regels over het opslaan van mest in mestzakken ten behoeve van het realiseren van een verwaarloosbaar bodemrisico als bedoeld in artikel 3.68 van de Activiteitenregeling milieubeheer zoals dat gold tot 1 januari 2024, die voorzien in een certificering en een controleverplichting. De rechtbank kijkt tot slot naar de invulling van de zorgplicht op basis van het (oude) artikel 13 van de Wet bodembescherming (Wbb). Als in het verleden iemand wist dat door een handeling zoals het ter bewaring opslaan van stoffen op de bodem (artikel 6, tweede lid, van de Wbb) de bodem kon worden verontreinigd, dan was deze verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem konden worden gevergd, teneinde die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordeed, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Ter invulling van deze zorgplicht kon tot de inwerkingtreding van de Ow worden aangesloten bij de Nederlandse richtlijn bodembescherming, een voormalig BBT-document. Ook hieruit volgt dat wanneer bodembedreigende stoffen, zoals mest, snel worden opgeruimd (ook al levert het niet direct een significant bodemverontreinigingsrisico op), het ontstaan van ernstige bodemverontreiniging kan worden voorkomen. De rechtbank leidt dit onder meer af uit rechtsoverweging 23.7 van de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016.
11.5.
Kort samengevat hecht de rechtbank bij de bepaling van de omvang en de invulling van de zorgplicht betekenis aan de algemene regels over vergelijkbare verplichtingen in het huidige recht en de verplichtingen op basis van wetten en regels in het oude (voor 1 januari 2024 geldende) recht. Uit de wetsgeschiedenis van de Ow kan niet worden afgeleid dat de wetgever heeft beoogd het niveau van de bescherming van het milieu te verlagen. Met andere woorden, als een gedraging onder het oude recht was verboden, is dat een aanwijzing dat deze gedraging onder het nieuwe recht een evidente schending van de specifieke zorgplicht kan opleveren en dat de betrokkene dit redelijkerwijs kan weten. Uit de verplichtingen op basis van het huidige recht en de verplichtingen in het oude recht leidt de rechtbank af dat in dit geval de specifieke zorgplicht inzake het opslaan van spuiwater in ieder geval verplicht tot de opslag in een lekdichte voorziening op een goede ondergrond, regelmatige controle van deze voorziening en (bij de constatering van lekkage) het zo snel mogelijk opruimen van de verontreiniging om ernstige bodemverontreiniging te voorkomen. Van eiseres 2 mag redelijkerwijs worden verwacht dat zij kon weten dat dit van haar werd verwacht ter invulling van de specifieke zorgplicht.
11.6.
De rechtbank is van oordeel dat eiseres 2 in dit geval evident en onmiskenbaar de specifieke zorgplicht in artikel 2.11 van het Bal heeft overtreden, gelet op de volgende omstandigheden:
Het college stelt terecht dat het gebruik van een winbag voor andere doeleinden dan de opslag van drijfmest, digestaat of dunne fractie voor risico komt van de eigenaar van de winbag. Hij kent de eigenschappen van de winbag en weet ook of deze is gecertificeerd. Hij weet of de winbag geschikt is voor de opslag van andere vloeistoffen en weet welke vloeistoffen er in gaan. Hij weet, althans hij behoort te weten welke risico’s aan het andersoortig gebruik van de winbag zijn verbonden.
Dat sprake was van drassige grond waardoor het bouwpuin dat daarin zat de lekkage vermoedelijk heeft veroorzaakt, is een omstandigheid die voor risico komt van eiseres 2, omdat zij de winbag gebruikt voor de opslag van spuiwater. Eiseres 2 heeft naar eigen zeggen kennis en ervaring bij het gebruik van winbags en had kunnen weten dat het opslaan van een winbag op een drassige ondergrond risico’s met zich meebrengt en had juist meer en beter moeten onderzoeken of de locatie geschikt was en had haar controleverplichting serieus moeten nemen om zeker te zijn dat de winbag niet zou gaan lekken als er een risico is op lekkage.
Dat eiseres 2 de winbag heeft geplaatst op aanwijzingen van het akkerbouwbedrijf ontslaat haar niet van haar vergewisplicht (nu eiseres 2 meer ervaring zal hebben dan het akkerbouwbedrijf en eiseres 2 de eigenaar is van de winbag en op de hoogte is van de eigenschappen van de winbag).
Gelet op de omvang van de door het waterschap geconstateerde lekkage kan niet worden gesproken over regelmatige controles (anders was het eerder door eiseres 2 ontdekt). Onderdeel van de maatregelen na het constateren van de lekkage is het snel opruimen van het gelekte spuiwater en de reeds ontstane onderliggende bodemverontreiniging. De rechtbank is van oordeel dat het op de weg van eiseres 2 had gelegen om, in het licht van de onderzoeken en het plan van aanpak van Strukton, meer maatregelen te treffen dan zij heeft gedaan door de bodem verder af te graven, mede gelet op de eigenschappen van de stoffen in het spuiwater
Conclusie
12. Eiseres 1 kan niet als directe overtreder van de specifieke zorgplicht in artikel 2.11 van het Bal worden aangemerkt omdat zij de milieubelastende activiteit niet heeft verricht.
12.1.
Hetgeen de rechtbank hierboven heeft geoordeeld, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat eiseres 1 de algemene zorgplicht in artikel 1.7 van de Ow heeft geschonden. Reeds hierom is het beroep van eiseres 1 gegrond. De rechtbank zal de overige beroepsgronden van eiseres 1 niet bespreken.
13. Eiseres 2 heeft de specifieke zorgplicht in artikel 2.11 van het Bal overtreden. In het midden kan blijven of eiseres 2 ook de algemene zorgplicht in artikel 1.7 van de Ow heeft overtreden.
Behandeling verdere beroepsgronden eiseres 2
14. Eiseres 2 betwist de gevolgen van de overtreding. Een groot deel van het spuiwater is kort na de ontdekking opgezogen en afgevoerd en ook het bovenste deel van de verzadigde leemgrond is afgegraven en afgevoerd. Er is dus niet veel spuiwater in de bodem terecht gekomen. Met verwijzing naar de bevindingen in een memo van Greensoil van 27 mei 2026 en een aanvullend bodemonderzoek van Tritium van 8 april 2026 stelt eiseres 2 vraagtekens bij de bepaling van de omvang van de bodemverontreiniging. Enkele resultaten zijn niet te relateren aan de terreingesteldheid of de opgetreden lekkage. Mogelijk hebben de gemeten gehaltes in de bodem op die plekken een andere oorzaak. Zij betwist dat bomen zijn afgestorven door de lekkage.
14.1.
Het college is van mening dat de lekkage wel ernstige gevolgen heeft gehad. Het verwijst hiertoe naar de onderzoeken van Strukton en een vervolgonderzoek van RHDHV van 16 januari 2026.
14.2.
Strukton heeft in haar plan van aanpak van 28 mei 2024 aangegeven dat na de maatregelen van eiseres 2, mede op basis van onderzoeken van 8 en 24 april 2024 en 16 mei 2024 nog steeds sprake is van verhoogde gehaltes aan ammonium en sulfaat op de aangeduide locaties. Op de locatie (in de bodemlaag tussen de 0,09 en 0,130 meter onder maaiveld) komen in het laatste onderzoek concentraties voor variërend van 1.300 tot 2.200 mg/kg ammonium en 6.000 tot 8.500 mg/kg sulfaat (en op één locatie in de toplaag 12.000 mg/kg sulfaat). Strukton heeft de omvang van de restverontreiniging in de bodem, kort gezegd, geschat op ca. 500 m³, met een maximale diepte van 1,5 m-mv, in een gebied van 1.120 m². Strukton adviseert deze grond af te graven en af te voeren als afval naar een erkend verwerker, omdat deze niet meer te saneren is. In het onderzoek van RHDHV wordt geconcludeerd dat de bevindingen niet één op één matchen met de bevindingen van Strukton, maar dat de resultaten duiden op een sterk heterogene verdeling van ammonium en sulfaat in de bodem en dat de horizontale omvang verontreiniging wel lijkt te kloppen. Ook RHDHV meet in de bodemlaag tussen de 0,5 en 1,50 meter onder maaiveld waardes van 980 tot 1.100 mg/kg ammonium en 2.240 tot 3.430 mg/kg sulfaat. In het door eiseres 2 overgelegde onderzoek van Tritium volgt dat in de bodem afwijkende waarden ammonium en sulfaat zitten.
14.3.
De rechtbank is van oordeel dat het college met verwijzing naar de onderzoeken voldoende heeft aangetoond dat in de bodem van de locatie afwijkende waarden ammonium en sulfaat zitten als gevolg van de lekkage. Strukton en RHDH zijn het min of meer eens over de bepaling van de horizontale omvang van de verontreiniging als gevolg van de lekkage en het college heeft deze bevindingen in zoverre ten grondslag kunnen leggen aan het herstelbesluit 2.
15. Eiseres 2 meent dat het college onvoldoende heeft onderbouwd dat moet worden teruggesaneerd tot en met de in het bestreden besluit aangegeven waarden. Zij verwijst hiertoe wederom naar de memo van Greensoil en het aanvullend bodemonderzoek van Tritium. Uit verschillende door Tritium uitgevoerde referentieboringen blijkt dat de gehaltes ammonium en sulfaat buiten de incidentlocatie zeer uiteen lopen en Tritium trekt de door Strukton bepaalde en door het college overgenomen terugsaneerwaarde in twijfel. Er hadden meer referentieboringen moeten worden uitgevoerd op de omliggende weilanden om een gemiddelde terugsaneerwaarde te bepalen. Op de locaties zijn de gehaltes ammonium en sulfaat in de toplaag relatief laag ten opzichte van de eerder gestelde terugsaneerwaarde, mogelijk door oxidatie van ammonium in de ondiepe bodemlagen. Eiseres 2 stelt verder dat de door het college voorgestane sanering te ver gaat en dat met een minder vergaande sanering kan worden volstaan. Greensoil heeft een biologische/fyto-remediatie aanpak voor ogen, waarbij de stoffen zoals ammonium en sulfaat op de locatie zelf door snelgroeiende planten worden opgenomen of afgebroken en adviseert daarnaast het weggraven en opmengen van ondiepe en diepe bodemlagen in plaats van het afgraven en afvoeren van de diepe bodemlaag. Eiseres 2 merkt daarnaast op dat de locatie in de toekomst waarschijnlijk als weg zal worden gebruikt en dat het afgraven en afvoeren van de grond als afval helemaal niet nodig is als de grond wordt geasfalteerd.
15.1.
In het bestreden besluit heeft het college eiseres 2 gelast om terug te saneren tot de in het besluit aangegeven waarden:
o Ammonium (NH4-N) mg/kgds 75
o Ammonium(NH4) mg/kgds 58
o Nitriet (NO2-N) mg/kgds <2
o Nitriet (NO2) mgN/kgds <0,61
o Nitraat (NO3-N) mg/kgds 8,7
o Nitraat (NO3) mgN/kgds 2.0
o Sulfaat (SO4) mg/kgds 320
Deze waarden zijn gebaseerd op één, door Strukton uitgevoerde, referentiemeting. In reactie op de memo van Greensoil stelt het college dat deze waarden niet buitensporig lager zijn dan de gemiddelde waarden in veel andere saneringsonderzoeken op het grondgebied van Eindhoven van 100 mg/kg ammonium en 500 mg/kg sulfaat. De eerste voorgestelde techniek neemt te veel tijd in beslag, tijd waarbinnen de verontreiniging zich verder kan verspreiden. Die tijd is niet beschikbaar gelet op het voorgestane toekomstige gebruik van de locatie.
15.2.
De rechtbank vat deze beroepsgrond zo op dat eiseres 2 stelt dat de last niet evenredig is, omdat het niet noodzakelijk is om zover terug te saneren. De rechtbank is van oordeel dat in het licht van de bevindingen van Greensoil het college het bestreden besluit niet heeft kunnen baseren op de enkele referentieboring van Strukton. Het college had meer referentieboringen moeten uitvoeren, mede gelet op het feit dat het gehele gebied in het verleden intensief agrarisch is gebruikt en hierbij ook is bemest. Het college heeft terecht de eerste biologische/fyto-remediatie aanpak afgewezen omdat deze aanpak teveel tijd in beslag neemt. De rechtbank ziet echter niet in waarom, indien sprake is van een lagere terugsaneerwaarde met het oog op het toekomstige gebruik niet kan worden volstaan met een minder ingrijpende aanpak. Het college had dit beter moeten motiveren in het bestreden besluit. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat het college inmiddels zelf een deel van de grond op de locatie heeft weggegraven en dat niet vaststaat of deze grond is afgevoerd als afval of is opgemengd met andere grond. Deze beroepsgrond slaagt.
16. Volgens eiseres 2 is de dwangsom te hoog vastgesteld.
16.1.
Het college heeft de dwangsom gebaseerd op een eerste inschatting van de Omgevingsdienst dat 552 m³ grond zou moeten worden gesaneerd voor € 130,- per m³. Overigens bleken later de saneringskosten (veel) hoger te liggen. Van een te hoge dwangsom is in ieder geval geen sprake.
16.2.
Het is aan het bestuursorgaan om een afweging van de belangen te maken en de hoogte van de dwangsom te bepalen. Daarbij is van belang dat het opleggen van een last onder dwangsom ten doel heeft de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde dwangsom wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
16.3.
Het college heeft in het bestreden besluit voldoende inzichtelijk gemaakt hoe het tot het dwangsombedrag is gekomen en dat dit noodzakelijk is om een voldoende prikkel te geven om aan de last te voldoen. Naar het oordeel van de rechtbank is de dwangsom niet te hoog.
17. Volgens eiseres 2 was de begunstigingstermijn, ondanks enkele verlengingen, te kort.
17.1.
Het college meent dat de overtreding binnen de begunstigingstermijn beëindigd had kunnen worden. De begunstigingstermijn is tweemaal verlengd tot 21 april 2025. Daarna heeft de voorzieningenrechter de termijn voor eiseres 2 nog eens verlengd tot 6 november 2025. Eisers zijn niet voortvarend te werk gegaan.
17.2.
De rechtbank is van oordeel dat de begunstigingstermijn niet te kort is. Het feit dat eiseres 2 heeft afgewacht totdat Strukton tijd had voor de uitvoering van het plan en een verwerker zou hebben, komt voor haar rekening en risico.
Conclusie en gevolgen
18. De beroepen zijn gegrond en zowel het bestreden besluit als het herstelbesluit 1 met betrekking tot eiseres 1 als het herstelbesluit 2 met betrekking tot eiseres 2 komen in aanmerking voor vernietiging.
18.1.
De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak van eiseres 1 te voorzien en de aan eiseres 1 opgelegde last onder dwangsom te herroepen.
18.2.
De rechtbank stelt vast dat eiseres 2 niets heeft gedaan na de direct na de constatering van de lekkage uitgevoerde maatregelen en dat de dwangsommen verbeurd zijn geraakt tijdens deze procedure omdat de begunstigingstermijn is verstreken. Heeft hetgeen is overwogen in rechtsoverweging 15 dan gevolgen? De rechtbank kan niet vaststellen of de terugsaneerwaarde in de aan eiseres 2 opgelegde last onder dwangsom juist is bepaald. In de last is expliciet bepaald dat de verontreiniging moet worden verwijderd tot de terugsaneerwaarden conform het plan van aanpak van Strukton. De rechtbank kan niet op voorhand uitsluiten dat de terugsaneerwaarden wellicht te streng zijn en dat met een minder vergaande sanering kan worden volstaan. Dit zou impliceren dat de last in het te nemen herstelbesluit mogelijk zou moeten worden herroepen. Als de last wordt herroepen heeft dit gevolgen voor het nog te nemen invorderingsbesluit.
18.3.
De rechtbank ziet daarom geen aanleiding zelf in de zaak van eiseres 2 te voorzien of de rechtsgevolgen in stand te laten. Gelet op de wijzigingen van de feitelijke situatie doordat het college een deel van de grond heeft verwijderd (waardoor in ieder geval geen aanleiding bestaat om eiseres 2 te gelasten dit te doen), ziet de rechtbank evenmin aanleiding het college in de gelegenheid te stellen om dit gebrek in het bestreden besluit te herstellen. De rechtbank draagt het college op een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres 2 te nemen binnen twaalf weken na dagtekening van deze uitspraak. De rechtbank geeft hierbij het college de aanwijzing om meerdere representatieve referentieboringen te doen.
18.4.
Omdat de rechtbank niet op voorhand kan uitsluiten dat de opgelegde last onder dwangsom wordt gewijzigd en artikel 2.11 niet ten grondslag was gelegd aan de oorspronkelijke last, ziet zij aanleiding een voorlopige voorziening te treffen en de aan eiseres 2 opgelegde last onder dwangsom te schorsen tot en met zes weken na het nieuwe besluit op het bezwaar van eiseres 2.
19. Omdat de beroepen gegrond worden verklaard, moet het college de door eisers betaalde griffierechten vergoeden. Zij krijgen ook een vergoeding van de proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door de gemachtigde van eiseres 1 beroepsmatig verleende rechtsbijstand in de bezwaarprocedure en de beroepsprocedure vast op € 4.134,00 (2 punten voor het indienen van het beroepschrift en het indienen van de reactie op het herstelbesluit, 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 934,00) en 2 punten voor het indienen van het bezwaarschrift en het bijwonen van de hoorzitting met een waarde per punt van € 666,00. De rechtbank is van oordeel dat deze zaak niet buitengewoon ingewikkeld is en hanteert de normale wegingsfactor 1. De kosten voor de beroepsmatig verleende rechtsbijstand door de gemachtigde van eiseres 2 in de beroepsprocedure stelt de rechtbank vast op € 1.868,00 (2 punten voor het indienen van het beroepschrift en het verschijnen op de zitting). De vergoeding van de door eiseres 2 ingeschakelde deskundige inclusief het bijwonen van de zitting stelt de rechtbank in goede justitie vast op € 10.000,00. De rechtbank ziet geen aanleiding voor vergoeding van het volledige bedrag, omdat de declaratie niet is gespecificeerd.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep van eiseres 1 tegen de jegens haar genomen besluiten van 21 maart 2025 en 15 januari 2026 gegrond;
vernietigt deze besluiten;
herroept het besluit van 5 november 2024 gericht aan eiseres 1;
verklaart het beroep van eiseres 2 tegen het jegens haar genomen besluit van 15 januari 2026 gegrond;
vernietigt dit besluit;
draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres 2 tegen de aan haar opgelegde last onder dwangsom van 5 november 2024 met inachtneming van deze uitspraak binnen twaalf weken na dagtekening van deze uitspraak;
schorst de last onder dwangsom van 5 november 2024 tot zes weken na het nemen van het nieuwe besluit op het bezwaar van eiseres 2 tegen deze last onder dwangsom;
bepaalt dat het college het griffierecht van € 385,00 aan eiseres 1 en € 397,00 aan eiseres 2 moet vergoeden;
veroordeelt het college tot betaling van € 4.134,00 aan proceskosten aan eiseres 1;
veroordeelt het college tot betaling van € 11.868,00 aan proceskosten aan eiseres 2.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. J. Heijerman en mr. R.H.W. Frins, leden, in aanwezigheid van mr. M.P.C. Moers-Anssems, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2026.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Omgevingswet
Artikel 18.1 (inhoud handhavingstaak)
De bestuursrechtelijke handhavingstaak omvat:c. het opleggen en ten uitvoer leggen van een bestuurlijke sanctie vanwege enig handelen of nalaten in strijd met het bepaalde bij of krachtens deze wet.
Artikel 1.7 (activiteit met nadelige gevolgen)
Een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat zijn activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor de fysieke leefomgeving, is verplicht:a. alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevraagd om die gevolgen te voorkomen,b. voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen: die gevolgen zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken;c. als die gevolgen onvoldoende kunnen worden beperkt: die activiteit achterwege te laten voor zover dat redelijkerwijs van hem kan worden gevraagd.
Besluit activiteiten leefomgeving
Artikel 2.1 (activiteiten)
De hoofdstukken 2 tot en met 5 gaan over milieubelastende activiteiten die zijn aangewezen in hoofdstuk 3 en lozingsactiviteiten op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringstechnisch werk die daarbij worden verricht.
Artikel 2.11 (specifieke zorgplicht)
1. Degene die een milieubelastende activiteit, een lozingsactiviteit op een
oppervlaktewaterlichaam of een lozingsactiviteit op een zuiveringtechnisch werk
verricht en weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat die activiteit nadelige gevolgen
kan hebben voor de belangen, bedoeld in artikel 2.2, is verplicht:
a. alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van diegene kunnen worden gevraagd
om die gevolgen te voorkomen;
b. voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen: die gevolgen zoveel
mogelijk te beperken of ongedaan te maken; en
c. als die gevolgen onvoldoende kunnen worden beperkt: die activiteit achterwege te
laten voor zover dat redelijkerwijs van diegene kan worden gevraagd.
3 Voor lozingsactiviteiten op een oppervlaktewaterlichaam en lozingsactiviteiten op een
zuiveringtechnisch werk houdt deze plicht in ieder geval in dat:
d. alle passende maatregelen worden getroffen voor het voorkomen van ongewone
voorvallen en de nadelige gevolgen daarvan, bedoeld in artikel 19.1, eerste lid, van de
wet.
Artikel 3.184
1 Als milieubelastende activiteit als bedoeld in artikel 2.1 wordt aangewezen het verwerken van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen.
2. De aanwijzing omvat ook andere milieubelastende activiteiten die worden verricht op dezelfde locatie die dat verwerken functioneel ondersteunen.
3. Onder de aanwijzing vallen niet:
a. het vervoeren van afvalstoffen en het inzamelen van afvalstoffen;
b. het op of in de bodem brengen van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen en het verzamelen van winningsafvalstoffen in een winningsafvalvoorziening;(…)
4. Onder de aanwijzing valt ook niet het verwerken van bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen als dat alleen bestaat uit:
a. het mengen, opbulken, opslaan, scheiden, herverpakken of verdichten van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen voorafgaand aan inzameling of afgifte;
Artikel 3.185 (aanwijzing vergunningplichtige gevallen: opslaan, herverpakken en opbulken van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen)
1. Het verbod, bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, van de wet, om zonder omgevingsvergunning een milieubelastende activiteit te verrichten, geldt voor de milieubelastende activiteit, bedoeld in artikel 3.184, voor zover het gaat om het opslaan, herverpakken of opbulken van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen.
Artikel 3.198 (algemene regels)
1. Bij het verrichten van de activiteit, bedoeld in artikel 3.184, en een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam die daarbij wordt verricht, wordt voldaan aan de regels over
m. het opslaan van afvalstoffen, bedoeld in paragraaf 4.32, als de activiteit niet als vergunningplichtig is aangewezen in dit hoofdstuk;
Artikel 4.812
Met het oog op het voorkomen van verontreiniging van de bodem wordt het spuiwater afkomstig van een luchtwassysteem in een lekdichte voorziening opgeslagen.
ECLI:NL:RBOBR:2025:5719.
ECLI:NL:RBOBR:2025:5720.
ECLI:NL:RBOBR:2025:8044.
ECLI:NL:RVS:2024:2645.
De rechtbank sluit hiermee aan bij het eerdere oordeel van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 2 juli 2025, ECLI:NL:RBOBR:2025:3947 en bij jurisprudentie van de Afdeling. Zie o.m. de uitspraak van de Afdeling van 10 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR4631.
Zie bijvoorbeeld Kamerstukken II 2019/20, 34 986, nr. W, p. 9-10 en Stb. 2018, 293, p. 526.
Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 66-67.
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2887, over de algemene zorgplicht uit artikel 1.1a van de Wet milieubeheer.
Onder meer oxiderend, corrosief, irriterend of ecotoxisch.
Richtlijn nr. 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen (PbEU L 312);
Zuren, waaronder zwavelzuur, en ook mest (vaste, vloeibare en korrels) zijn opgenomen in de lijst bodembedreigende stoffen (bijlage 5) van BBT-document “Bodembescherming: combinaties van voorzieningen en maatregelen” (BB-cvm), de opvolger van de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming.
Bron Iplo (spuiwater als afvalstof).
Stb. 2018, 293
ECLI:NL:RVS:2017:2394.
MvT Omgevingswet Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 506 en MvT Invoeringswet Omgevingswet Kamerstukken II 2017/18, 34 986, nr. 3, p. 197-198
Stb. 2018, 293.
Stb. 2018, 293.
Stb. 2012, 441, p. 186.
ECLI:NL:RVS:2016:722.
Zie bijvoorbeeld ABRvS 2 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:638. | Link naar deze uitspraak
|
| | |
|
|
