|
|
|
| ECLI:NL:RBOBR:2026:7489 | | | | | Datum uitspraak | : | 22-10-2026 | | Datum gepubliceerd | : | 22-10-2026 | | Instantie | : | Rechtbank Oost-Brabant | | Zaaknummers | : | C/01/426838 / KG ZA 26-17 C/01/426838 / KG ZA 26-17 | | Rechtsgebied | : | Civiel recht | | Indicatie | : | Collectieve actie boerenorganisaties wegens onrechtmatige regelgeving (Omgevingsverordening m.b.t. stikstof reducerende maatregelen; aanpassen verouderde huisvestingsystemen)
Strijd met rechtszekerheidsbeginsel; Eind januari 2027 zal naar verwachting duidelijkheid bestaan over landelijk randvoorwaarden stikstofbeleid; daarom veroordeling provincie om zich tot en met 1 februari 2027 te onthouden van handhavingsmaatregelen die zijn gegrond op artikel 3.98 Omgevingsverordening. | | Trefwoorden | : | agrarisch | | | ammoniakemissie | | | biologisch | | | landbouw | | | melkveehouderij | | | natuur- en landschapsbeheer | | | natuurbeschermingswet | | | omgevingsvergunning | | | rundvee | | | stallen | | | stikstofdepositie | | | subsidies | | | varkenshouderij | | | veehouderij | | | wettelijke rente | | | | Uitspraak | RECHTBANK Oost-Brabant
Civiel recht
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Zaaknummer: C/01/426838 / KG ZA 26-179
Vonnis in kort geding van 22 oktober 2026
in de zaak van
1ZUIDELIJKE LAND- EN TUINBOUWORGANISATIE,
te 's-Hertogenbosch,2. PRODUCENTEN ORGANISATIE VARKENSHOUDERIJ,
te Zeist,
eisende partijen,
hierna samen te noemen: ZLTO c.s.,
advocaten: mr. M.I.J. Toonders, mr. T.F.M. Wijgergans en mr. E.H.E.J. Wijnen,
tegen
PROVINCIE NOORD-BRABANT,
te 's-Hertogenbosch,
gedaagde partij,
hierna te noemen: de provincie,
advocaten: mr. M.J.W. Timmer en mr. R.D. Reinders.
1De procedure
1.1.
Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding van 15 juni 2026 met 16 producties- de conclusie van antwoord met 3 producties
- de op 22 juni 2026 door ZLTO c.s. overgelegde aanvullende producties 17 en 18.
1.2.
De mondelinge behandeling op 23 juni 2026, waar de zaak gezamenlijk is behandeld met de zaak KG ZA 26-160, door ZLTO c.s. en de provincie pleitnota’s zijn overgelegd en door de griffier aantekeningen zijn gemaakt. Het kort geding is ter zitting aangehouden in afwachting van de aangekondigde presentatie door het kabinet van het maatregelenpakket voor landbouw, natuur en stikstof op 26 juni 2026.
1.3.
Bij brief van 3 juli 2026 heeft de voorzieningenrechter aan partijen medegedeeld dat het maatregelenpakket van het kabinet naar het oordeel van de voorzieningenrechter relevant kan zijn voor de beoordeling van de ingestelde vorderingen en dat daarom een voortzetting van het kort geding zal worden bepaald. De voorzieningenrechter heeft partijen daarbij verzocht om in te gaan op de vraag in hoeverre de Brabantse aanpak aansluit op het aangekondigde kabinetsbeleid op een aantal nader in de brief van 3 juli 2026 genoemde onderdelen. Daarnaast is de provincie verzocht om een actueel overzicht te geven van het aantal ontvangen meldingen en de wijze waarop deze zijn afgehandeld.
1.4.
Het verdere verloop van de procedure blijkt uit:
- de nadere akte van de provincie van 21 september 2026
- de op 23 september 2026 door ZLTO c.s. ingediende aanvullende producties 19 tot en met 21 - de voortgezette mondelinge behandeling op 24 september 2026, waarbij de zaak gezamenlijk is behandeld met KG ZA 26-160 en waarvan door de griffier aantekeningen zijn gemaakt- de pleitnota van ZLTO c.s.- de pleitnota van de provincie.
1.5.
Tenslotte is vonnis bepaald op vandaag.
2De feiten
2.1.
ZLTO behartigt de belangen van agrarische bedrijven en agrarisch ondernemers in Noord-Brabant, Zuid-Gelderland en Zeeland. POV behartigt landelijk en lokaal de belangen van varkenshouderijen en varkenshouders.
2.2.
Op grond van de Europese Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn heeft de Nederlandse Staat in Nederland 162 Natura 2000-gebieden aangewezen. In de aanwijzingsbesluiten is per gebied vastgelegd wat de beschermde habitattypen en/of (vogel)soorten zijn. Daarbij zijn instandhoudingsdoelstellingen geformuleerd.
2.3.
Het doel van de Europese richtlijnen is om bij te dragen aan het waarborgen van de biologische diversiteit en om daartoe de natuurlijke habitats en de wilde dier- en plantensoorten van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen.
2.4.
In Noord-Brabant zijn 17 van de 21 aangewezen Natura 2000-gebieden overbelast door stikstofverbindingen. Dit betekent dat er meer stikstofverbindingen (stikstof) neerslaan op de stikstofgevoelige arealen dan de natuur aan kan.
2.5.
Begin 2023 zijn in Noord-Brabant de natuurdoelanalyses (NDA's) afgerond. Uit de NDA's blijkt dat voor een groot aantal stikstofgevoelige habitats sprake is van verslechtering of van dreigende verslechtering. Overbelasting door stikstofdepositie is daarvan de oorzaak of één van de bepalende oorzaken.
2.6.
De verplichting om maatregelen te nemen in geval van (dreigende) verslechtering, volgt uit de Habitatrichtlijn. Artikel 6 lid 2 Habitatrichtlijn bepaalt:
"De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben."
2.7.
Tot 2017 waren de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn geïmplementeerd in de Natuurbeschermingswet 1998 en tot 1 januari 2024 in de Wet natuurbescherming. Sinds 1 januari 2024 zijn de verplichtingen uit de Vogel- en Habitatrichtlijn opgenomen in de Omgevingswet.
2.8.
In de Omgevingswet is voorzien in resultaatsverplichtende omgevingswaarden (stikstofdoelen) en in het opstellen van een programma voor stikstofreductie en natuurverbetering, waarbij monitoring en zo nodig bijsturing plaatsvindt.
2.9.
De resultaatverplichtende omgevingswaarden (hierna ook wel: wettelijke stikstofdoelen) houden in dat iedere vijf jaar een toenemend deel van het areaal van de voor stikstofgevoelige habitats in Natura 2000-gebieden onder de toepasselijke KDW moet zijn gebracht. In artikel 2.15a Omgevingswet is daartoe het volgende opgenomen:
“
Artikel 2.15a. (omgevingswaarden stikstofdepositie)
1. Het percentage van het areaal van de voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden waarop de depositie van stikstof niet groter is dan de hoeveelheid in mol per hectare per jaar waarboven verslechtering van de kwaliteit van die habitats niet op voorhand is uit te sluiten, bedraagt:
a.in 2025: ten minste 40%;
b.in 2030: ten minste 50%;
c.in 2035: ten minste 74%.
2. De in het eerste lid bedoelde omgevingswaarden zijn resultaatsverplichtingen.
3. In ieder geval in 2028 wordt bezien of met het programma kan worden voldaan aan de omgevingswaarde voor 2035.
4. Uiterlijk in 2033 en vervolgens steeds uiterlijk twee jaar voor het verstrijken van de termijn waarbinnen aan de omgevingswaarde, bedoeld in het eerste lid, onder c, moet zijn voldaan, dient de regering een voorstel van wet in tot wijziging van het eerste lid ten behoeve van de vaststelling van de omgevingswaarde voor de volgende periode, zodat de depositie op termijn wordt verminderd tot een niveau dat nodig is voor een gunstige staat van instandhouding van de betrokken natuurlijke habitats en soorten op landelijk niveau.(…)”
2.10.
In artikel 2.18 lid 1 en onder g van de Omgevingswet is bepaald dat het de taak van het provinciebestuur is om 1.) dier- en plantensoorten die van nature in Nederland in het wild voorkomen, van hun biotopen en habitats, en van in Nederland voorkomende typen natuurlijke habitats, in overeenstemming met de internationaalrechtelijke verplichtingen te behouden en te herstellen, en 2.) zorg te dragen voor het treffen van maatregelen voor onder andere Natura 2000-gebieden in overeenstemming met de Vogel- en Habitatrichtlijn. Dit is uitgewerkt in afdeling 3.7 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (BKL). Hierin is de verplichting om maatregelen voor behoud of herstel van habitats en soorten te nemen en instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen te nemen in het geval van (dreigende) verslechtering neergelegd bij het provinciebestuur (art. 3.57 en 3.59 BKL). De minister heeft voor de te treffen maatregelen een aanwijzingsbevoegdheid (art. 3.62 BKL).
2.11.
De provincie werkt aan de reductie van stikstofemissies door de uitvoering van de Brabantse Ontwikkelaanpak Stikstof (BOS). De BOS 2.0, vastgesteld op 2 december 2024, bevat een pakket aan maatregelen om de stikstofuitstoot- en neerslag in de provincie te verminderen. Een van de belangrijke maatregelen is het stellen van ammoniakemissie-eisen voor veehouderijen in de Omgevingsverordening.
2.12.
In artikel 3.98 en de bijbehorende Bijlage VI van die verordening zijn emissiereductie-eisen voor huisvestingssystemen en een menukaart van reducerende maatregelen (waaronder het aanpassen van verouderde huisvestingssystemen) opgenomen. Op 31 december 2025 is een wijziging van artikel 3.98 Omgevingsverordening in werking getreden, waarna artikel 3.98 luidt als volgt:
Artikel 3.98 Maatwerkregel verminderen ammoniakemissie veehouderij
1. Vanwege de instandhoudingsdoelstellingen voor Natura 2000-gebieden is het vanaf 1 juli 2026 op iedere veehouderij verplicht maatregelen te treffen als bedoeld in artikel 3.59 Besluit kwaliteit leefomgeving die ammoniakemissies verminderen zodat:
a. alle huisvestingssystemen die op een veehouderijlocatie worden toegepast of in werking zijn gemiddeld voldoen aan Bijlage VI, waarbij een huisvestingssysteem dat niet in bijlage Vl is opgenomen en waarvan de vrijwaringstermijn niet is verstreken, buiten beschouwing blijft: of,
b. ieder huisvestingssysteem dat op een veehouderij wordt toegepast of in werking is voldoet aan Bijlage VI behoudens een huisvestingssysteem waarvan de vrijwaringstermijn niet is verstreken.
(…)
3 Het is verboden de maatregel, bedoeld in het eerste lid, te verrichten zonder hiervoor een melding te doen als bedoeld in artikel 3.4.
4. De vrijwaringtermijn, bedoeld in het eerste lid, wordt gerekend vanaf het moment van onherroepelijk worden van de omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit of het doen van een melding ingevolge het besluit activiteiten leefomgeving, en betreft
a. 20 jaar voor de hoofdcategorie rundvee uit bijlage V van de Omgevingsregeling;
b. 15 jaar voor alle andere diercategorieën uit bijlage V van de Omgevingsregeling.
5. Bij de toepassing van het eerste lid is het niet toegestaan dat:
a. de diercategorie wordt gewijzigd of het aantal dieren toeneemt dat mag worden gehouden binnen de feitelijk gerealiseerde capaciteit op grond van de natuurtoestemming of de omgevingsvergunning voor de milieubelastende activiteit respectievelijk de melding op grond van het Besluit activiteiten leefomgeving, die gelden op het moment van indienen van de melding, bedoeld in het derde lid, toeneemt:
b. een huisvestingssysteem wordt toegepast met een lagere emissiereductie dan ten tijde van het verlenen van de natuurtoestemming was opgenomen in de Omgevingsregeling of een voorganger daarvan.
(…).
2.13.
Artikel 3.101 Omgevingsverordening is op 31 december 2025 als volgt gewijzigd:
Artikel 3.101 Minder dieren houden
1 Een veehouderij voldoet aan artikel 3.98, eerste lid, door binnen de bestaande diercategorie hoofdcategorie ten hoogste het aantal dieren te houden dat overeenkomt met de berekende emissie vanuit het dierenverblijf waarvan sprake zou zijn geweest als de toegepaste huisvestingssystemen zouden voldoen aan de vanaf 1 januari 2026 geldende normen voor emissiereductie, zoals opgenomen in Bijlage VI Maatregelen ammoniakemissie reductie. (…)
2.14.
Op grond van Omgevingsverordening moeten veehouderijen vanaf 1 juli 2026 ammoniakemissie verminderende maatregelen hebben getroffen zoals beschreven in bijlage VI. De wijze waarop een veehouderij voldoet aan de normen uit bijlage VI wordt op basis van een melding vastgelegd in een maatwerkbesluit. In het geval dat de veehouderij beschikt over een natuurvergunning, wordt het maatwerkbesluit via een wijziging van de vergunningvoorschriften opgenomen.
In het geval een veehouder gebruik wil maken van een gelijkwaardige maatregel die niet is opgenomen in de 'menukaart', waarmee wel aan de emissienormen kan worden voldaan, bestaat daartoe de mogelijkheid over de band van een verzoek om toepassing van de hardheidsclausule als bedoeld in artikel 3.8 van de Omgevingsverordening.
2.15.
Uit de toelichting op de wijziging van de Omgevingsverordening volgt dat (materieel) de kern van de wijziging is dat "het aanpassen van verouderde huisvestingssystemen” in alle gevallen gepaard moet gaan met verminderen van de ammoniakemissie uit dierenverblijven. Daarmee zorgen de ammoniakemissie-eisen voor veehouderijen voor een substantiële reductie van stikstofemissie en -depositie op Natura 2000-gebieden en zijn gericht op het tegengaan van verslechtering en het halen
van de natuurdoelen.
2.16.
Op 26 juni 2026 heeft het kabinet een maatregelenpakket voor landbouw, natuur en stikstof gepresenteerd. Het maatregelenpakket bestaat uit generieke maatregelen, een gebiedsgerichte inzet, maatwerk waarmee wordt ingespeeld op kenmerken van een gebied, en natuurherstel. De gebiedsgerichte inzet ziet op zones rond kwetsbare, overbelaste Natura 2000-gebieden waar aanvullende maatregelen worden getroffen die zich richten op meerdere drukfactoren (stikstof, hydrologie, gewasbeschermingsmiddelen en versnippering) en waarmee de natuur de kans krijgt zich te herstellen. Hierbij is maatwerk mogelijk voortkomend uit gebiedsprocessen.
Het aangekondigde maatregelenpakket voorziet ook in de invoering van een juridisch houdbare en wetenschappelijk onderbouwde rekenkundige ondergrens voor stikstofberekeningen, met een bijbehorend geborgd pakket met aanvullende specifieke beheersmaatregelen.
2.17.
Het kabinet wil met dit maatregelenpakket de vergunningverlening lostrekken en heeft de volgende stappen aangekondigd:
- In oktober 2026 dient het kabinet een spoedwet in met een programma van maatregelen waarmee handhavings- en intrekkingsverzoeken kunnen worden voorkomen.
- In januari 2027 komt het kabinet met instructieregels met voorschriften die gaan gelden in de zoneringsgebieden en komt er structureel geld vrij voor natuurbeheer. Deze stappen zijn van belang voor het stoppen van verslechtering van de natuur.
- Zo snel mogelijk, en uiterlijk in het vierde kwartaal van 2027, wil het kabinet een juridisch houdbare rekenkundige ondergrens invoeren waarmee overal activiteiten met kleine deposities mogelijk worden.De provincies kunnen per direct per gebied starten met het opstellen van een plan waarmee zij additionaliteit kunnen onderbouwen. Als wordt aangetoond dat de natuur niet verslechtert en behoud wordt geborgd, kan - bij deze gebieden - intern en extern worden gesaldeerd en komt vergunningverlening los.
2.18.
Op 11 september 2026 heeft de minister naar aanleiding van de reflectie van het Planbureau voor de leefomgeving (PBL) en de landsadvocaat de Tweede Kamer nader bericht. Daarin zijn met betrekking tot de gebiedsgerichte aanpak (de zonering) en de financiering de volgende passages voor dit kort geding van belang:
m.b.t. de zonering
“Het PBL geeft in de uitwerking van zonering een belangrijk aandachtspunt mee, waarvoor het PBL verwijst naar de Landbouw- en Natuurverkenning (2025). Daarin werd geconcludeerd dat voor het landelijk behalen van de natuur-, milieu en waterdoelen in de zones rondom Natura 2000-gebieden zeer grote aanpassingen nodig zijn waarbij het landbouwkundig grondgebruik veel extensiever zal moeten zijn dan gemiddeld ‘biologisch’. Een verdienmodel gebaseerd op landbouwproductie is daar volgens het PBL dan niet altijd realistisch en dit kan inhouden dat er in die gebieden naar andere verdienmodellen of functies moet worden toegewerkt, zoals natuur- en landschapsbeheer. Het uitgangspunt van het kabinet is dat boeren rond Natura 2000-gebieden een volwaardige extensieve vorm van landbouw kunnen bedrijven. Het kabinet heeft er vertrouwen in dat met de concretere vormgeving van dit pakket en het bekend maken van de maatregelen in de zone stevig wordt bijgedragen aan de opgave. Daarnaast wordt via het faciliterend pakket ingezet op vrijwillig verdergaande extensivering richting natuurinclusief, bijvoorbeeld via het Agrarisch Natuurbeheer (ANB) en de extra middelen waar ik boeren voor deze verdergaande inspanningen wil belonen. Boeren rond Natura 2000-gebieden en in kwetsbare watergebieden moeten zoveel als kan mogelijkheden geboden krijgen om verder te boeren en een inkomen te hebben op een manier die past bij de opgaven in deze gebieden. Het kabinet werkt verschillende regelingen, ondersteuning en faciliterende maatregelen uit om boeren in de zone meerdere transitiepaden te kunnen bieden. Dat kan bijvoorbeeld door het verbreden van een bedrijfsmodel (denk hierbij aan een zorgboerderij, voedselbos, of kleinschalig wonen op boerenbedrijven); het biologisch laten certificeren van het bedrijf, waarbij er vanuit de overheid wordt gewerkt aan voldoende vraagprikkel voor een groeiend biologisch aanbod; het kiezen voor aan ander bedrijfsmodel dat past bij de regels in de zone. Denk hierbij aan natuurinclusieve landbouw, kringlooplandbouw, biodynamische landbouw, regeneratieve landbouw, agroforestry, permacultuur of precisielandbouw; het aanpassen van de bedrijfsvoering met een nadruk op (zwaar) agrarisch natuurbeheer met langjarige beheercontracten; inzet op lokale marktinitiatieven, zoals korte ketens & boer-naar-bord. Dit is geen limitatieve opsomming; de ondernemer maakt (ook als onderdeel van het gebiedsproces) zijn eigen bedrijfseconomische keuzes.”
m.b.t. de financiering
“Het kabinet is zich bewust van de gevolgen die dit maatregelpakket kan hebben voor individuele ondernemers. Om die reden stelt het kabinet een groot deel van het beschikbare budget van €20 miljard beschikbaar voor ondersteuning op het boerenerf. Het kabinet zal de aankomende tijd het ondersteunende pakket verder uitbouwen en versterken en focust daarbij op verschillende ontwikkelrichtingen. Het gaat bijvoorbeeld om vergoedingen voor het aanpassen van stallen, waarbij verschillende instrumenten worden verkend waaronder subsidies, fiscale instrumenten en instrumenten gericht op financiering.
Via de nieuwe Stimuleringsregelingen Managementmaatregelen Veehouderij voor emissiereductie (SMV) worden boeren ondersteund in het nemen van managementmaatregelen. Voor bedrijven in de zones wordt een fors budget beschikbaar gesteld om hen te ondersteunen richting bijvoorbeeld een extensiever bedrijfsmodel dat past binnen de zone. Buiten de zone geldt dat intensivering in de melkveehouderij wordt begrensd door de norm voor grondgebondenheid. Voor bedrijven geldt dat – bij een verbeter toestemmingsklimaat en indien dit mogelijk is binnen de normerende maatregelen - schaalvergroting kan helpen om tot een passend verdienmodel te komen.
Op basis van de normen die worden gesteld en de beschikbare ondersteuning zullen ondernemers een complexe afweging moeten maken over de toekomst van hun bedrijf. Voor sommige bedrijven zullen neveninkomsten belangrijk gaan worden. Onvermijdelijk zullen er ook bedrijven zijn die zullen besluiten hun agrarische bedrijf te beëindigingen. Als innoveren, extensiveren, omschakelen of verplaatsen geen uitkomst biedt, is er ook ondersteuning voor het beëindigen van een bedrijf.
Om goed in beeld te krijgen hoe de stapeling van opgaven in combinatie met het ondersteunende pakket bedrijfseconomisch uitpakt, heeft het kabinet de WUR gevraagd om een sociaaleconomisch reflectie te geven op het maatregelpakket. De inzichten die de WUR aanlevert zullen we betrekken in de uitwerking van het flankerend en ondersteunend beleid. De reflectie moet het kabinet helpen bij de wijze waarop de ondersteuning voor agrarische ondernemers het best ingericht kan worden. De sociaaleconomische reflectie door de WUR ontvangt u voor de begrotingsbehandeling van LVVN. Dit najaar ontvangt u ook het overzicht van ondersteunende maatregelen, zoals is toegezegd aan de Tweede Kamer tijdens het debat op 1 juli.”
2.19.
De provincie heeft inmiddels 1.550 meldingen ontvangen op grond van het op 31 december 2025 gewijzigde artikel 3.98 Omgevingsverordening. Van de ingediende meldingen zijn er inmiddels 290 meldingen afgehandeld, waarvan 21 meldingen zijn geaccepteerd.
3Het geschil
3.1.
ZLTO c.s. vorderen - samengevat - bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad
primair:
1. de artikelen 3.98 en 3.101 van de Omgevingsverordening onverbindend te verklaren, althans buiten werking te stellen, althans buiten toepassing te verklaren;
en:
2. de provincie te gebieden zich te onthouden handelingen en gedragingen te verrichten die op de werking van de artikelen 3.98 en 3.101 van de Omgevingsverordening zijn gegrond, met name het uitvoeren en doen uitvoeren daarvan, en het in dat kader handhavend optreden tegen Brabantse veehouderijen,
subsidiair:
1. artikel 3.98 en 3.101 van de Omgevingsverordening onverbindend te verklaren, althans buiten werking te stellen, althans buiten toepassing te laten en wel,
a. voor zover het de verplichting tot het doen van een melding als bedoeld in
artikel 3.98 lid 3 en artikel 3.101 lid 2 betreft: tot 1 januari 2027; en
b. voor zover het de verplichting betreft om uiterlijk 1 juli 2026 op iedere
veehouderij maatregelen te treffen als bedoeld in artikel 3.59 Besluit kwaliteit leefomgeving die ammoniakemissies verminderen: tot 3 maanden
nadat de individuele veehouderij beschikt over alle onherroepelijke vergunningen en publiekrechtelijke besluiten c.q. toestemmingen die nodig zijn om uitvoering te geven aan de verplichting uit artikel 3.98 van de
Omgevingsverordening, waarbij de individuele veehouderij de noodzakelijke publiekrechtelijke besluiten c.q. toestemmingen uiterlijk op 1 juli 2027 dient te hebben aangevraagd; en
2. de provincie te verbieden handelingen en gedragingen te verrichten die op de werking van de artikelen 3.98 en 3.101 van de Omgevingsverordening zijn gegrond, met name het uitvoeren en doen uitvoeren daarvan, en het in dat kader handhavend optreden tegen veehouderijen, voor zover dat in strijd is met het (subsidiair) onder 1 gevorderde; en
3. de provincie te verbieden om artikel 3.98 lid 5 van de Omgevingsverordening niet anders uit te leggen en toe te passen dan dat, voor wat betreft het aantal te houden dieren, moet worden uitgegaan van de feitelijk gerealiseerde situatie op grond van de natuurtoestemming of de milieutoestemming, zonder daarbij te bepalen dat van de meest beperkende toestemming moet worden uitgegaan,
meer subsidiair:
1. de provincie te gelasten de Omgevingsverordening te wijzigen, in die zin dat veehouderijen uiterlijk op 1 januari 2027, of een door de voorzieningenrechter in goede justitie te bepalen datum, een melding als bedoeld in artikel 3.98 lid 3 of artikel 3.101 lid 2 van de Omgevingsverordening moeten doen, waarna de veehouderij die een melding heeft gedaan de maatregelen moet uitvoeren uiterlijk binnen drie maanden nadat de individuele veehouderij beschikt over alle onherroepelijke vergunningen en publiekrechtelijke besluiten c.q. toestemmingen die nodig zijn om uitvoering te geven aan de verplichting uit artikel 3.98 van de Omgevingsverordening, althans artikel 3.101 van de Omgevingsverordening,
waarbij de individuele veehouderij de noodzakelijke publiekrechtelijke besluiten c.q. toestemmingen uiterlijk op 1 juli 2027 dient te hebben aangevraagd; en
2. de provincie te verbieden handelingen en gedragingen te verrichten die op de
werking van de artikelen 3.98 en 3.101 van de Omgevingsverordening zijn gegrond,
met name het uitvoeren en doen uitvoeren daarvan, en het in dat kader handhavend optreden tegen veehouderijen, voor zover dat in strijd is met het (subsidiair) onder 1 gevorderde; en
3. de provincie te verbieden om artikel 3.98 lid 5 van de Omgevingsverordening niet
anders uit te leggen en toe te passen dan dat, voor wat betreft het aantal te houden
dieren, moet worden uitgegaan van de feitelijk gerealiseerde situatie op grond van
de natuurtoestemming of de milieutoestemming, zonder daarbij te bepalen dat van
de meest beperkende toestemming moet worden uitgegaan;
zowel primair, als subsidiair en meer subsidiair:
de provincie te veroordelen in de kosten van dit geding, daaronder begrepen de
advocaatkosten en het griffierecht, en de nakosten, met bepaling dat de provincie de
wettelijke rente over de proceskosten verschuldigd is vanaf 14 dagen na de dag van
het in dezen te wijzen vonnis tot aan de dag der algehele voldoening.
3.2.
ZLTO c.s. leggen aan hun vorderingen ten grondslag dat de artikelen 3:98 en 3:101 Omgevingsverordening onmiskenbaar onverbindend zijn. Artikel 3.98 e.v. Omgevingsverordening verplichten veehouders om uiterlijk 2 juni 2026 een melding in te dienen en uiterlijk 1 juli 2026 te voldoen aan de Verordening door doorvoering van de reductiemaatregelen. Het is echter feitelijk voor veehouders onmogelijk om aan deze verplichtingen te voldoen in verband met de capaciteit van adviesbureaus, onduidelijkheden waardoor het doen van volledige meldingen niet mogelijk is, afhankelijkheid van het verkrijgen van een maatwerkbesluit of gewijzigde natuurvergunning, het gegeven dat maatregelen feitelijk pas kunnen worden gerealiseerd na verlening van bouw- en milieutoestemmingen, de noodzaak tot het verkrijgen van financiering en afhankelijkheid van leveranciers die de stalsystemen daadwerkelijk moeten leveren, terwijl de systemen voor 1 juli 2026 simpelweg niet leverbaar zijn. Daarnaast is op voorhand onmiskenbaar dat de meldingensystematiek juridisch onhoudbaar is en zal leiden tot vernietiging van individuele maatwerkbesluiten en besluiten tot wijziging van vergunningvoorschriften van bestaande natuurvergunningen. Gelet hierop grijpen de artikelen 3.98 en 3.101 Omgevingsverordening op een met artikel 1 Eerste Protocol EVRM (hierna: artikel 1 EP) strijdige wijze in in het eigendomsrecht van de veehouders en zijn daardoor onrechtmatig.
Daarnaast zijn de artikelen 3:98 en 3:101 Omgevingsverordening in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, meer in het bijzonder het rechtszekerheidsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.
Nu de veehouders per 1 juli 2026 dienen te voldoen aan de bepalingen uit de Omgevingsverordening hebben ZLTO c.s. een spoedeisend belang bij de door hen ingediende vorderingen.
3.3.
De provincie voert verweer.
4De beoordeling
bevoegdheid
4.1.
ZLTO en POV dienen in hun vorderingen te worden ontvangen. Deze procedure heeft betrekking op de vraag of artikel 3.98 e.v. Omgevingsverordening onrechtmatig in strijd is met artikel 1 EP en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, en derhalve buiten toepassing moet worden verklaard, omdat de regeling jegens veehouders onrechtmatig is. Voor de beantwoording van die vraag is bij uitstek de civiele rechter bevoegd. In dat kader is van belang dat op grond van artikel 8:3 Awb is bepaald dat geen beroep en bezwaar (op grond van artikel 7:1 Awb), bij de bestuursrechter kan
worden ingesteld tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift.
spoedeisend belang
4.2.
De provincie heeft op 30 december 2025 de Omgevingsverordening aangepast. Op grond van artikel 3.98 Omgevingsverordening moeten veehouderijen met verouderde stalsystemen per 2 juni 2026 voldoen aan een meldingsplicht. Daarbij moet een keuze worden gemaakt welke maatregelen zij gaan treffen, zoals omschreven op de menukaart van bijlage VI van de Omgevingsverordening. Per 1 juli 2026 moet aan de gemelde keuze ook daadwerkelijk uitvoering worden gegeven. Nu ZLTO c.s. van mening zijn dat de veehouderijen niet kunnen worden verplicht om per 1 juli 2026 te voldoen aan deze vereisten en de veehouderijen, als zij niet op 1 juli 2026 voldoen, het risico lopen dat de provincie handhavend optreedt, is het spoedeisend belang bij de vorderingen gegeven.
context
4.3.
Nederland kampt al enige jaren met een grote uitdaging op het gebied van stikstof en depositie van stikstof in beschermde Natura-2000 gebieden. In artikel 2.15a, eerste lid, van de Omgevingswet zijn wettelijke stikstofdoelen vastgesteld, die erop gericht zijn vóór bepaalde jaartallen (2025, 2030 en 2035) een bepaald percentage van de oppervlakte van de stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden onder de KDW te brengen. Vóór 2025 dient tenminste 40 % onder de KDW te zijn gebracht; vóór 2030 ten minste 50 % en vóór 2035 tenminste 74 %.
4.4.
De in de Nederlandse wetgeving geïmplementeerde verplichtingen uit de Habitatrichtlijn richten zich direct tot de lidstaten en dus ook (en vooral) tot de Staat. De provincie is daarbij verantwoordelijk voor de uitvoering van de vereiste maatregelen waarbij de minister (eind)verantwoordelijkheid heeft voor het nakomen van deze verplichtingen. Die (eind)verantwoordelijkheid ligt besloten in de verplichtingen en bevoegdheden die de Omgevingswet en het Besluit kwaliteit leefomgeving aan de Minister van LVVN hebben toegekend inzake de monitoring en de bijsturing van de uitvoering door decentrale overheden van het programma stikstofreductie en natuurverbetering (zie r.o. 2.10).
4.5.
De rechtbank Den Haag heeft bij vonnis van 22 januari 2025 - onder meer - geoordeeld dat de Staat door de wettelijke stikstofdoelen voor 2025 niet te halen en door, met de huidige ontoereikende maatregelen, het stikstofdoel voor 2030 zeer waarschijnlijk niet te halen, onrechtmatig handelt jegens Greenpeace. De rechtbank heeft in het vonnis geoordeeld dat de maatregelen die onder het vorige kabinet zijn vastgesteld, ruim onvoldoende zijn om de wettelijke doelen voor 2025 en 2030 te behalen.
4.6.
Het is te prijzen is dat de provincie, daar waar passende maatregelen op landelijk niveau om de gestelde stikstofdoelen te halen de afgelopen jaren uitbleven, voor de eigen regio de verantwoordelijkheid heeft genomen met de vastgestelde BOS aanpak, om zo een bijdrage te leveren aan de wettelijk vastgestelde stikstofdoelstellingen.
4.7.
Inmiddels heeft het kabinet op 26 juni 2026 het eerdergenoemde maatregelenpakket voor landbouw, natuur en stikstof gepresenteerd, waarvoor voldoende politiek draagvlak aanwezig lijkt te zijn.
Op het landelijke en het provinciale bestuur rust nu de taak om bij de uitwerking van het maatregelenpakket te komen met een samenhangend en op elkaar afgestemd stikstof-beleid dat recht doet aan alle betrokken belangen.
beoordeling van de vorderingen
4.8.
Tussen partijen is niet in geschil dat in Noord-Brabant Natura 2000-gebieden zijn gelegen met habitattypen die gevoelig zijn voor stikstof waarvan de KDW al gedurende langere periode wordt overschreden, terwijl niet zeker is dat de stikstofbelasting zodanig zal afnemen dat binnen een afzienbare termijn de KDW niet langer wordt overschreden.
4.9.
Met de in de artikelen 3.98 en 3.101 Omgevingsverordening neergelegde aanscherping van de emissiereducerende maatregelen streeft de provincie er naar meer zekerheid te creëren dat de instandhoudingsdoelstellingen worden gehaald. De provincie heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat sprake is van een beheer- of instandhoudingsmaatregel en dat (daarom) geen natuurvergunning is vereist.
4.10.
De Omgevingsverordening betreft wetgeving in materiële zin. Volgens vaste rechtspraak dient de rechter in kort geding bij een vordering om dergelijke wetgeving buiten toepassing te verklaren strikte terughoudendheid te betrachten. Voor toewijzing van die vordering is slechts plaats indien de wettelijke regeling onmiskenbaar onverbindend is wegens strijd met wetten in formele zin, een ieder verbindende bepalingen van verdragen, besluiten van volkenrechtelijke organisaties en/of algemene rechtsbeginselen. Van onmiskenbare onverbindendheid is sprake indien die onverbindendheid buiten redelijke twijfel staat; alleen dan is het verantwoord om in kort geding in te grijpen.
4.11.
De voorzieningenrechter stelt voorop op dat de provincie op grond van de Omgevingswet een grote mate van vrijheid heeft bij de keuze welke (soort) maatregelen zij treft om de natuurhersteldoelen te halen. Wel wordt de keuzevrijheid van de provincie begrensd door het door ZLTO c.s. ingeroepen artikel 1 EP en door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur waarop ZLTO c.s. zich eveneens beroepen.
4.12.
In dat kader stelt de voorzieningenrechter vast dat het op 26 juni 2026 door het kabinet gepresenteerde maatregelenpakket bestaat uit generieke maatregelen, maar ook uit een gebiedsgerichte inzet die ziet op het aanwijzen van zones rond kwetsbare, overbelaste Natura 2000-gebieden waar aanvullende maatregelen worden getroffen. Uit de plannen blijkt ook dat het kabinet voornemens is een groot deel van het beschikbare budget van € 20 miljard beschikbaar te stellen voor ondersteuning op het boerenerf. Het gaat bijvoorbeeld om vergoedingen voor het aanpassen van stallen, waarbij verschillende instrumenten worden verkend waaronder subsidies, fiscale instrumenten en instrumenten gericht op financiering. Ook voor bedrijven in de zones wordt een fors budget beschikbaar gesteld om hen te ondersteunen richting bijvoorbeeld een extensiever bedrijfsmodel dat past binnen de zone. Als innoveren, extensiveren, omschakelen of verplaatsen geen uitkomst biedt, is er volgens de gepresenteerde plannen ook ondersteuning voor het beëindigen van een bedrijf.
4.13.
De keuze van de rijksoverheid voor het instellen van zoneringsgebieden rondom Natura 2000-gebieden, alsmede de aangekondigde substantiële financiële compensatie voor - onder meer - het aanpassen van stallen, maar ook voor bijvoorbeeld bedrijfsbeëindiging, heeft onmiskenbaar grote invloed op de keuze die veehouders met verouderde stallen op grond van artikel 3.98 Omgevingsverordening nu gedwongen zijn te maken. Gelet op de inhoud van de gepresenteerde kabinetsplannen is niet uitgesloten dat onverkorte toepassing van artikel 3.98 Omgevingsverordening meebrengt - dit is door de provincie ook niet betwist - dat een veehouder nu (zonder financiële compensatie) investeert in nieuwe aangepaste stallen, terwijl over enige tijd blijkt dat die veehouder moet omschakelen of zijn bedrijf moet beëindigen, bijvoorbeeld omdat de veehouderij in een aangewezen zone is gelegen, waar het landbouwkundig grondgebruik veel extensiever zal moeten zijn dan nu is voorgeschreven. Daarbij dient een veehouder nu de afweging te maken om zijn stallen al dan niet aan te passen, zonder duidelijkheid of hij daarvoor een financiële compensatie kan verkrijgen. Dit klemt temeer daar het kabinet substantiële financiële compensatie in het vooruitzicht heeft gesteld waarvan de voorwaarden nu nog niet bekend zijn.
4.14.
Het rechtszekerheidsbeginsel brengt mee dat rechtsnormen eenduidig moeten worden geformuleerd zodat een burger weet waar hij aan toe is en hij zijn handelen daarop kan afstemmen. Overheidsoptreden moet voorspelbaar zijn.
4.15.
De provincie handelt in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel door nu onverkort uitvoering te willen (blijven) geven aan de Brabantse aanpak zoals neergelegd in de Omgevingsverordening. De minister heeft de Tweede Kamer bericht dat het kabinet in januari 2027 komt met instructieregels met voorschriften die gaan gelden in de zoneringsgebieden en dat er structureel geld vrij komt voor natuurbeheer (waaronder financiële compensatie voor veehouders). Deze binnenkort te verwachten informatie is van cruciaal belang voor de keuzes die veehouders nu moeten maken (zie r.o. 2.17 en 2.18).
4.16.
De provincie heeft in haar nadere akte aangevoerd: “Het is aan de individuele agrariërs rondom Natura meldingen om – als zij over verouderde huisvestingssystemen beschikken – zelf te bepalen wat hun instreek is bij de gebiedsprocessen” en “De Provincie kan daar niet op vooruit lopen”. Het past de provincie niet om individuele veehouders te verplichten een keuze voor aanpassing van hun stallen te laten maken zonder de veehouders op voorhand duidelijkheid te verschaffen of hun bedrijven zijn gelegen in zoneringsgebieden waarvoor strengere regels zullen gelden en zonder inzicht te geven in ondersteunende (financiële) maatregelen die aangeboden zouden kunnen worden.
4.17.
De provincie heeft in dit verband nog naar voren gebracht dat zij overleg voert met de rijksoverheid om de maatregelen op rijksniveau nader op elkaar af te stemmen en daarbij onder andere in gesprek is om de compensatie te behouden voor agrariërs die nu investeringen moeten doen. Vooralsnog is echter van enige concrete toezegging op dit vlak geen sprake. De veehouder kan daar nu dus (nog) niet op vooruit lopen, terwijl de provincie van de veehouder wel verwacht dat hij nu de investeringen doet. Voor ondernemers die een complexe afweging moeten maken over de toekomst van hun bedrijf dienen de te stellen normen en beschikbare ondersteuning op voorhand duidelijk te zijn.
4.18.
De provincie heeft verder nog het verweer gevoerd dat het belang van natuurherstel en van het voorkomen van verdere verslechtering maakt dat aan de artikelen 3.98 en 3.101 Omgevingsverordening onverkort uitvoering dient te worden gegeven. Ook aan dit verweer gaat de voorzieningenrechter voorbij.
4.19.
Dat de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn, zoals geïmplementeerd in de Omgevingswet, de provincie dwingt om (vergaande) maatregelen te treffen om de beoogde natuurherstel doelen te behalen, ontslaat haar niet van de gebondenheid aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het rechtszekerheidsbeginsel.
4.20.
De provincie heeft ervoor gekozen de randvoorwaarden; de zonering en de beschikbare (financiële) ondersteuning niet op voorhand bekend te maken maar de landelijke ontwikkelingen op dit punt af te wachten. Die ontwikkelingen, zo blijkt uit de brief van 11 september 2026 van de Minister van LVVN, zijn dat het kabinet:
- in oktober 2026 een wetsvoorstel zal indienen voor een spoedwet waarin de sectorale emissiereductiedoelen worden geborgd, met een ontwerpprogramma met maatregelen om de sectorale emissiereductiedoelen te halen en;
- in januari 2027 komt met instructieregels met voorschriften die gaan gelden in de zoneringsgebieden
- met betrekking tot de beschikbare ondersteuning dit najaar een overzicht heeft toegezegd.
4.21.
Dit betekent dat naar verwachting eind januari 2027 meer duidelijkheid bestaat over de onder 4.20 bedoelde landelijke randvoorwaarden. Nu de provincie die randvoorwaarden op voorhand niet zelf heeft willen vaststellen, brengt het rechtszekerheidsbeginsel mee dat van de provincie mag worden verlangd nu een pas op de plaats te maken en de komende maanden (tot en met januari 2027) in samenspraak met het rijk te komen tot duidelijkheid met betrekking tot de zonering en de financiële ondersteuning. Alsdan kunnen veehouders met verouderde stallen op dat moment op basis van die informatie een weloverwogen keuze maken. De voorzieningenrechter zal de primaire vordering onder 2. op die grond toewijzen zoals hierna geformuleerd. De voorzieningenrechter ziet aanleiding de ordemaatregel te beperken tot een verbod op het treffen van handhavingsmaatregelen, omdat, gelet op de urgentie, voorkomen moet worden dat onnodig tijd verloren gaat om verslechtering of dreigende verslechtering voor een groot aantal stikstofgevoelige habitats tegen te gaan. Daartoe heeft de overheid zich verplicht en zij zou onrechtmatig handelen wanneer ontoereikende maatregelen zouden worden genomen.
4.22.
De voorzieningenrechter ziet vooralsnog onvoldoende aanleiding om in dit kort geding de artikelen 3.98 en 3.101 Omgevingsverordening onverbindend te verklaren, buiten werking te stellen of buiten toepassing te verklaren, zoals primair onder 1. gevorderd. In dat kader speelt onder meer de vraag naar de juridische houdbaarheid van de in de artikel 3.98 Omgevingsverordening gekozen systematiek van een maatwerkmaatregel en meer in het bijzonder de vraag of dit als een beheer- of instandhoudingsmaatregel kan worden beschouwd in de zin van artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn. Door de provincie wordt bepleit dat dit het geval is en dat daarom - kort gezegd - geen vergunningsplicht geldt, hetgeen door ZLTP c.s. gemotiveerd wordt betwist.
4.23.
Uit het op 26 juni 2026 gepresenteerde stikstofmaatregelenpakket komt naar voren dat het kabinet bij het benutten van bestaande milieuregelgeving onder de Omgevingswet om verouderde stallen te verduurzamen kiest voor een generieke aanpak en eenduidigheid (waarbij het kabinet onder meer het gesprek zal voeren met provincies die stappen vooruit hebben gezet zoals Gelderland en Noord-Brabant). Of de door de provincie gekozen juridische route uiteindelijk zal vallen onder de door het kabinet gekozen uitgangspunt van een generieke aanpak en eenduidigheid, valt nu nog niet te beoordelen omdat de gesprekken hierover met de provincies plaatsvinden. Op de uitkomsten van dat overleg en de vervolgstappen van het kabinet wil de voorzieningenrechter nu nog niet vooruitlopen. De primaire vordering onder 1. zal worden afgewezen.
4.24.
Bij toewijzing van de primaire vordering onder 2. wordt vooralsnog in voldoende mate tegemoetgekomen aan de belangen van de veehouders. De subsidiaire en (meer) subsidiaire vorderingen behoeven om deze reden geen verdere bespreking meer.
4.25.
De provincie is grotendeels in het ongelijk gesteld en moet daarom de proceskosten betalen. De proceskosten van ZLTO c.s. worden begroot op:
- kosten van de dagvaarding
€
151,94
- griffierecht
€
735,00
- salaris advocaat
€
1.766,00
Totaal
€
2.652,94
4.26.
De gevorderde wettelijke rente over de proceskosten wordt toegewezen zoals vermeld in de beslissing.
4.27.
Voor veroordeling in de nakosten bestaat geen grond, nu de kostenveroordeling ook voor deze nakosten een executoriale titel oplevert.
5De beslissing
De voorzieningenrechter
5.1.
veroordeelt de provincie om zich tot en met 1 februari 2027 te onthouden van handhavingsmaatregelen die zijn gegrond op de artikelen 3.98 en 3.101 Omgevingsverordening,
5.2.
veroordeelt de provincie in de proceskosten van € 2.652,94, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe,
5.3.
veroordeelt de provincie tot betaling van de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW over de proceskosten als deze niet binnen veertien dagen na aanschrijving zijn betaald,
5.4.
verklaart dit vonnis uitvoerbaar bij voorraad,
5.5.
wijst het meer of anders gevorderde af.
Dit vonnis is gewezen door mr. T. Zuidema en in het openbaar uitgesproken op 22 oktober 2026.
Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand
Richtlijn 92/43/EEG van De Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna
ECLI:NL:RBDHA:2025:578 (Greenpeace/de Staat)
vgl. HR 19 maart 2010, ECLI:NL:HR:2010:BL1116, NJ 2011/237 en HR 10 juni 2022, ECLI:NL:HR:2022:853. | Link naar deze uitspraak
|
| | |
|
|
