|
|
|
| ECLI:NL:RBZWB:2026:10171 | | | | | Datum uitspraak | : | 19-10-2026 | | Datum gepubliceerd | : | 13-11-2026 | | Instantie | : | Rechtbank Zeeland-West-Brabant | | Zaaknummers | : | BRE 25/286 BRE 25/1876 en BRE 25/18 | | Rechtsgebied | : | Omgevingsrecht | | Indicatie | : | Einduitspraak na tussenuitspraak, last onder dwangsom, verkooppunt niet als nevenfunctie ondergeschikt aan agrarisch bedrijf, motiveringsgebreken niet hersteld, beroepen gegrond | | Trefwoorden | : | agrarisch | | | bestemmingsplan | | | omgevingsvergunning | | | perceel | | | wabo | | | | Uitspraak | RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 25/286, BRE 25/1876 en BRE 25/1877
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 oktober 2026 in de zaken tussen
1. [eiser 1] en [eiser 2], uit [plaats] ,
(gemachtigde: mr. J.H.D. Elings),
2. [eiser 3] en [eiser 4], uit [plaats] , en
[eiser 5] B.V. en [eiser 6] B.V.,
(gemachtigde: mr. A.J. Coppelmans),
eisers
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oisterwijk, verweerder.
Als derde-partijen nemen aan de zaken deel: [derde-partij 1] vof, [derde-partij 2] en [derde-partij 3] uit [plaats] ,
(gemachtigde: mr. C.G.J.M. Termaat).
Procesverloop
In het besluit van 14 september 2023 (primair besluit) heeft het college een last onder dwangsom aan [derde-partij 1] opgelegd in verband met het overtreden van het bestemmingsplan met het verkooppunt ‘ [verkooppunt] ’ op het agrarische perceel [adres] .
In het besluit van 11 februari 2025 (bestreden besluit) heeft het college het primaire besluit op onderdelen aangepast. De bezwaren van eisers zijn daarbij gegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De rechtbank heeft de beroepen op 23 januari 2026 op zitting behandeld.
De rechtbank heeft geconstateerd dat aan het bestreden besluit motiveringsgebreken kleven. In de tussenuitspraak van 6 maart 2026 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om de geconstateerde gebreken te herstellen.
Het college heeft in reactie op de tussenuitspraak een aanvullende motivering ingediend.
Eisers hebben hierop schriftelijk gereageerd.
De rechtbank heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft.
De rechtbank heeft op 31 juli 2026 het onderzoek gesloten. De uitspraaktermijn is daarna met nog zes weken verlengd.
Overwegingen
1. Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij al wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen. Het staat de rechtbank niet vrij om terug te komen van zonder voorbehoud gegeven oordelen in de tussenuitspraak. Dit is alleen anders in zeer uitzonderlijke gevallen. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 24 augustus 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BR5704) en 15 augustus 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX4694).
In de tussenuitspraak heeft de rechtbank, kort gezegd, overwogen dat:
het college heeft mogen aannemen dat [derde-partij 2] en [derde-partij 3] op het perceel [adres] een agrarische (vollegronds)teeltbedrijf voeren en dat zij het perceel dus qua hoofdfunctie in overeenstemming met het bestemmingsplan gebruiken;
het college onvoldoende zorgvuldig heeft onderzocht en onvoldoende heeft gemotiveerd dat de verkoopfunctie van [verkooppunt] (in ruimtelijk of functioneel opzicht of anderszins) ondergeschikt is aan het agrarisch bedrijf;
het college dus niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat [verkooppunt] een nevenfunctie is in de zin van het bestemmingsplan;
het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het het advies van de onafhankelijke bezwaarschriftencommissie niet heeft overgenomen voor wat betreft de interpretatie van de begrippen ‘(eigen) agrarische producten’ en ‘boerderij- en streekproducten’;
het college zich terecht niet bevoegd heeft geacht om een preventieve last onder dwangsom op te leggen ter voorkoming van herhaling van overtredingen met betrekking tot voormalige inpandige speelfaciliteiten en een visrokerij;
het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten om af te zien van handhavend optreden tegen het gebruik van 10 m² buitenruimte door [bedrijf] ;
het college de verzoeken van eisers om vergoeding van gemaakte proceskosten in de bezwaarprocedure ten onrechte heeft afgewezen.
De geconstateerde motiveringsgebreken zien dus op:
de ondergeschiktheid van het verkooppunt [verkooppunt] aan het agrarisch bedrijf,
de interpretatie van de begrippen uit het bestemmingsplan ‘(eigen) agrarische producten’ en ‘boerderij- en streekproducten’, en
het antwoord op de vraag of het college de verkoop in [verkooppunt] terecht heeft gekwalificeerd als verkoop van (eigen) agrarische producten en/of boerderij- en streekproducten.
2. De rechtbank heeft het college in de gelegenheid gesteld om de geconstateerde motiveringsgebreken te herstellen door toepassing te geven aan artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb. Het college heeft in de brief van 23 maart 2026 aangegeven dat het van die gelegenheid gebruik wenst te maken. Vervolgens heeft het college op 16 april 2026 een aanvullende motivering van het bestreden besluit ingediend.
3. Het college heeft in zijn schriftelijke reactie op de tussenuitspraak uitgelegd dat het bij zijn besluit blijft en waarom het bij zijn besluit blijft. De rechtbank is van oordeel dat het college het geconstateerde motiveringsgebrek niet heeft hersteld. De rechtbank zal hierna per onderdeel toelichten waarom zij tot dit oordeel is gekomen.
Is het verkooppunt [verkooppunt] als nevenfunctie ondergeschikt aan het agrarisch bedrijf?
4. Uit de tussenuitspraak volgt dat mag worden aangenomen dat op het perceel [adres] een agrarisch bedrijf wordt gevoerd en dat voor [verkooppunt] dus geldt dat deze als nevenfunctie ondergeschikt moet zijn aan de hoofdfunctie van het agrarisch bedrijf.
Het begrip ‘hoofdfunctie’ is in de planregels omschreven (artikel 1.49) als de functie die gelet op de bestemming en ook feitelijk in ruimtelijk en functioneel opzicht als hoofdfunctie op een perceel kan worden aangemerkt. In de planregels wordt onder ‘nevenfunctie’ verstaan (artikel 1.67): activiteiten die in ruimtelijk opzicht, functioneel of anderszins ondergeschikt zijn aan de hoofdfunctie op een bestemmings- of bouwvlak.
Het college heeft in zijn reactie van 16 april 2026 op de tussenuitspraak nader gemotiveerd waarom het vindt dat het verkooppunt als nevenfunctie ondergeschikt is aan het agrarisch bedrijf. Het college refereert aan de letterlijke bewoording van artikel 1.67 van de planregels, dat een ‘nevenfunctie’ activiteiten betreft die in ruimtelijk opzicht, functioneel óf anderszins ondergeschikt zijn aan de hoofdfunctie. Volgens het college is [verkooppunt] gelet op de oppervlakte ruimtelijk (duidelijk) ondergeschikt aan het agrarisch bedrijf en doen de andere aspecten (parkeren, verkeer) niet af aan die ruimtelijke ondergeschiktheid.
Eisers hebben in hun schriftelijke reactie daarop terecht vastgesteld dat het college zijn standpunt uit het bestreden besluit en het verweerschrift herhaalt, en niet nader heeft gemotiveerd. Het college heeft daarbij inderdaad miskend wat de rechtbank in de tussenuitspraak hierover (zonder voorbehoud) heeft geoordeeld, namelijk:
dat voor [verkooppunt] geldt dat deze als nevenfunctie (in ruimtelijk of functioneel opzicht of anderszins) ondergeschikt moet zijn aan de hoofdfunctie van het agrarisch bedrijf en – als daarvan sprake is – die nevenfunctie in omvang beperkt is tot een maximale oppervlakte binnen bestaande bebouwing van 100 m² voor (eigen) agrarische producten en 100 m² voor boerderij- en streekproducten, en
dat het college heeft miskend dat de omvang van de verkoopfunctie groter is dan alleen het inpandige verkooppunt, en
dat in het kader van de ruimtelijke en functionele ondergeschiktheid ook moet worden gekeken naar – bijvoorbeeld – verkeersaantrekkende werking, parkeergelegenheid en verkeersbewegingen naar en van [verkooppunt] , stalling van winkelwagentjes en naar de opslag/koelcel voor zover in gebruik ten behoeve van [verkooppunt] .
Overigens miskent het college met zijn letterlijke interpretatie van de definitie van het begrip ‘nevenfunctie’ als bedoeld in artikel 1.67 van de planregels ook dat deze definitie niet aansluit bij de letterlijke definitie van ‘hoofdfunctie’. Dat is namelijk de functie die “gelet op de bestemming en ook feitelijk in ruimtelijk en functioneel opzicht als hoofdfunctie op een perceel kan worden aangemerkt”. De rechtbank voegt daar nog aan toe dat een verkooppunt als nevenfunctie in geval van een agrarisch akkerbouwbedrijf qua omvang al snel ondergeschikt zal zijn aan de agrarische hoofdfunctie, en dat dit gegeven dus ook pleit voor een niet al te enge interpretatie van artikel 1.67 van de planregels en het begrip ‘ruimtelijke ondergeschiktheid’. De verwijzing van het college naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 22 augustus 2018 gaat niet op. Die uitspraak gaat over een andere feitelijke situatie waarvoor een ander bestemmingsplan geldt van een andere gemeente met andere begripsbepalingen.
5. Uit de brief van het college van 16 april 2026 blijkt dat er naar aanleiding van de tussenuitspraak een nieuwe controle is verricht op 9 april 2026. Daaruit is gebleken dat de inpandige opslagruimtes anders zijn ingericht dan tijdens de controle op 8 november 2024. Ook de opslag van producten ten behoeve van [verkooppunt] binnen de opslagruimtes is meer afgebakend en is nu beperkt tot 51,2 m² in opslagruimte A en 92 m² in opslagruimte/koelcel B. De rechtbank beoordeelt echter de situatie zoals die bestond ten tijde van het bestreden besluit, en kan met deze nieuwe inrichting geen rekening houden in de uitspraak.
6. Het college is in zijn brief van 16 april 2026, ondanks zijn standpunt over de ruimtelijke ondergeschiktheid van het verkooppunt, toch nog ingegaan op het parkeren en de verkeersaantrekkende werking van het verkooppunt.
Het college heeft de parkeersituatie getoetst aan de regels voor ‘nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen’ uit de Beleidsregels Parkeernormen gemeente Oisterwijk 2024. De rechtbank kan dat niet volgen. Zoals het college zelf stelt, wordt met een ‘ruimtelijke ontwikkeling’ bedoeld het veranderen van een gebruiksfunctie van een perceel of pand waarvoor een omgevingsvergunning is vereist. Van een ruimtelijke ontwikkeling is hier geen sprake. Hier is het de vraag of het verkooppunt aanwezig mag zijn als ondergeschikte nevenfunctie bij een bestaand agrarisch bedrijf. Ook de parallel die het college trekt met de parkeernorm en de verkeersaantrekkende werking van een buurtsupermarkt, kan de rechtbank niet volgen. Eisers hebben in hun reactie terecht opgemerkt dat de functie van ‘buurtsupermarkt’ niet vergelijkbaar is met de exploitatie van [verkooppunt] . Eisers hebben erop gewezen dat de buurtsupermarkt volgens CROW ‘een kleinere supermarkt is die meestal een duidelijk afgebakend verzorgingsgebied heeft’. Eisers stellen terecht dat [verkooppunt] bezoekers aantrekt uit een aanzienlijk groter verzorgingsgebied en dat klanten veelal per auto en doelgericht naar het verkooppunt reizen, terwijl de omwonenden van een buurtsupermarkt zich veelal lopend of met de fiets daarheen bewegen. Daarbij komt dat de buurtsupermarkt doorgaans niet een ondergeschikte nevenfunctie is bij een andere bestaande hoofdfunctie. Het college vergelijkt [verkooppunt] (als ondergeschikte nevenfunctie bij een agrarisch bedrijf) naar het oordeel van de rechtbank dan ook ten onrechte met een buurtsupermarkt.
7. Dat leidt de rechtbank tot de conclusie dat het college in zijn herstelpoging er niet in is geslaagd om alsnog deugdelijk te motiveren dat het verkooppunt [verkooppunt] als nevenfunctie ondergeschikt is aan het agrarisch bedrijf.
Heeft het college de verkoop in [verkooppunt] terecht gekwalificeerd als verkoop van (eigen) agrarische producten en/of boerderij- en streekproducten?
8. De rechtbank heeft in haar tussenuitspraak verwezen naar het advies van de bezwaarschriftencommissie over het begrip ‘(eigen) agrarische producten’ en heeft geoordeeld dat het college onvoldoende deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het dit advies niet heeft overgenomen. Het college heeft in zijn schriftelijke reactie van 16 april 2026 zijn standpunt nader gemotiveerd.
Het college heeft toegelicht dat een letterlijke uitleg van het begrip ‘(eigen) agrarische producten’ betekent dat dit eigen agrarische producten mogen, maar niet moeten zijn. Als met deze uitleg het woord ‘eigen’ zinledig wordt, dan is dat zo. Als het de bedoeling was geweest van de planwetgever om te bepalen dat het enkel en alleen om zelf voortgebrachte agrarische producten mocht gaan, dan had de planwetgever de haakjes weg moeten laten, aldus het college. En als de planwetgever had bedoeld om te bepalen dat het om eigen agrarische producten moet gaan, met slechts ondergeschikte en ondersteunende verkoop van andere producten, dan had de planwetgever dat met die letterlijke bewoordingen moeten opnemen. Een letterlijke uitleg van het begrip ‘(eigen) agrarische producten’ kan naar de mening van het college niet de betekenis hebben die de bezwaarschriftencommissie daaraan heeft gegeven.
Zoals de rechtbank in de tussenuitspraak ook al heeft overwogen, kan het begrip ‘(eigen) agrarische producten’ op verschillende manieren worden uitgelegd. Zelfs de letterlijke uitleg is voor verschillende interpretaties vatbaar, zo blijkt ook weer uit de nadere motivering van het college. Met die nadere motivering heeft het college naar het oordeel van de rechtbank nu wel voldoende deugdelijk gemotiveerd waarom het van het goed gefundeerde advies van de bezwaarschriftencommissie is afgeweken. Echter is daarmee het motiveringsgebrek niet hersteld. De rechtbank volgt namelijk het standpunt van het college niet dat met een letterlijke uitleg het woord ‘eigen’ zinledig mag worden. De toevoeging ‘eigen’ staat er immers niet voor niets. De rechtbank volgt dan ook nog steeds niet de uitleg die het college aan het begrip ‘(eigen) agrarische producten’ geeft. Die uitleg houdt immers in dat, mits een deel van het assortiment bestaat uit het door het agrarisch bedrijf zelf voortgebrachte agrarische producten, de verhouding tussen eigen agrarische producten en andere (niet eigen) agrarische producten niet uitmaakt.
9. Ook voor wat betreft de uitleg van het begrip ‘boerderij- en streekproducten’ heeft de rechtbank in haar tussenuitspraak geoordeeld dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het het advies van de bezwaarschriftencommissie niet heeft overgenomen.
Het college heeft in zijn schriftelijke reactie toegelicht dat het het niet eens is met het advies van de bezwaarschriftencommissie en dat het daarom is afgeweken van het advies. Net als de bezwaarschriftencommissie, heeft het college in zijn reactie voor de uitleg van de begrippen ‘boerderijproducten’ en ‘streekproducten’ aangesloten bij het algemeen spraakgebruik. Naar de mening van het college wordt met ‘boerderijproduct’ een voortbrengsel van de boerderij bedoeld en met ‘streekproduct’ een product dat kenmerkend is voor een bepaalde streek, ongeacht welke streek. Het college ziet echter geen reden om aan te sluiten bij wat in de Omgevingsvisie staat. De visie is niet bindend en kan volgens het college niet worden gebruikt om regels uit een bestemmingsplan te duiden. Dat is volgens het college ook niet in lijn met de jurisprudentie van de AbRS. Het college is uitgegaan van wat er in Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse Taal over de begrippen is vermeld.
Eisers hebben daarop gereageerd. Zij hebben aangevoerd dat de bezwaarschriftencommissie de Omgevingsvisie niet als zelfstandige toetsingsnorm heeft gebruikt, maar als ondersteuning van haar uitleg van het begrip ‘boerderij- en streekproducten’. De rechtbank volgt eisers daarin. Dat de bezwaarschriftencommissie in haar advies meeneemt wat de gemeenteraad – het bestuursorgaan dat ook het bestemmingsplan heeft vastgesteld – in haar Omgevingsvisie heeft neergelegd over functies en nevenfuncties, is niet in strijd met het beginsel van rechtszekerheid. Zoals de AbRS ook in haar uitspraak van 9 september 2026 in rechtsoverweging 5.4 heeft overwogen, kan het college voor de uitleg van een begrip uit de planregels aansluiten bij het algemeen spraakgebruik, maar heeft het college ook de ruimte om aansluiting te zoeken bij een andere omschrijving.
Dit leidt tot de conclusie dat het college in zijn herstelpoging er niet in is geslaagd om alsnog deugdelijk te motiveren waarom het is afgeweken van het goed gefundeerde advies van de bezwaarschriftencommissie.
Conclusie en gevolgen
10. Het college heeft de in de tussenuitspraak geconstateerde motiveringsgebreken niet hersteld. Het college is er niet in geslaagd om deugdelijk te motiveren dat het verkooppunt [verkooppunt] , in de vorm en omvang ten tijde van het bestreden besluit, als nevenfunctie ondergeschikt is aan het agrarisch bedrijf op het perceel [adres] . Ook is onvoldoende deugdelijk gemotiveerd dat derde-partijen met het aangeboden ruime assortiment aan producten het bestemmingsplan en de Wabo niet overtreden. Dat betekent dat het college zich in dat opzicht ten onrechte onbevoegd heeft geacht om ook daartegen handhavend op te treden en dat eisers worden gevolgd in hun standpunt dat de opgelegde last onder dwangsom niet ver genoeg gaat. Gesteld noch gebleken is dat er sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college niet van zijn handhavingsbevoegdheid gebruik zou moeten maken.
11. De rechtbank zal de beroepen – voor zover ontvankelijk – gegrond verklaren en zal het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met het motiveringsbeginsel. De rechtbank ziet geen ruimte om zelf in de zaak te voorzien zoals bedoeld in artikel 8:72, derde lid, van de Awb. Het is immers niet aan de rechtbank, maar aan het college om de opgelegde last uit te breiden ten opzichte van de last zoals deze in het primaire besluit en het bestreden besluit al is opgelegd. Daarom draagt de rechtbank het college op om een nieuw besluit te nemen op de bezwaren van eisers in die zin dat de handhavingsverzoeken uitgebreider worden toegewezen met een besluit dat erop is gericht dat de activiteiten van [verkooppunt] worden gestaakt of zodanig worden teruggebracht dat deze passen binnen de regels van het bestemmingsplan zoals deze door de rechtbank (en de bezwaarschriftencommissie) zijn uitgelegd. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak.
12. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, moet het college aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoeden.
13. Omdat de beroepen gegrond zijn, krijgen eisers een vergoeding voor de proceskosten die zij hebben gemaakt. Het college moet die vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt in de beroepsfase op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht € 2.335,- voor [eiser 2] en € 2.335,- voor [eiser 3] (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor deelname aan de zitting en ½ punt voor de schriftelijke reactie na de tussenuitspraak, met een waarde per punt van € 934,- en wegingsfactor 1).
Zoals in de tussenuitspraak al is overwogen, hebben eisers nog recht op vergoeding van de door hen in de bezwaarfase gemaakte proceskosten. De rechtbank zal dat verzoek daarom alsnog toewijzen. Deze kosten worden bepaald op € 1.332,- voor [eiser 2] en € 1.332,- voor [eiser 3] (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting, met een waarde per punt van € 666,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart de beroepen met zaaknummer BRE 25/1876 en BRE 25/1877 voor zover ingediend door [eiser 4] , niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep met zaaknummer BRE 25/286, voor zover gericht tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar, niet-ontvankelijk;
verklaart de beroepen voor zover ontvankelijk, gegrond;
vernietigt het bestreden besluit van 11 februari 2025, voor zover daarmee te beperkt handhavend is opgetreden;
draagt het college op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de bezwaren van eisers, in die zin dat dat de handhavingsverzoeken uitgebreider worden toegewezen, met inachtneming van deze uitspraak en de tussenuitspraak;
draagt het college op het betaalde griffierecht van € 194,- aan [eiser 2] (in zaaknummer 25/286) en aan [eiser 3] (in zaaknummer BRE 25/1876) te vergoeden en € 385,- aan [eiser 5] B.V. (in zaaknummer BRE 25/1877);
veroordeelt het college in de proceskosten (in beroep en bezwaar samen) van [eiser 2] tot een bedrag van € 3.667,- en van [eiser 3] tot een bedrag van € 3.667,-.
Deze uitspraak is gedaan op 19 oktober 2026 door mr. S. Hindriks, rechter, in aanwezigheid van N.A. D’Hoore, griffier, en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak en de tussenuitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak en de tussenuitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Algemene wet bestuursrecht
ECLI:NL:RVS:2018:2799
ECLI:NL:RVS:2026:5341 | Link naar deze uitspraak
|
| | |
|
|
