|
|
|
| ECLI:NL:GHDHA:2026:44 | | | | | Datum uitspraak | : | 27-01-2026 | | Datum gepubliceerd | : | 27-01-2026 | | Instantie | : | Gerechtshof Den Haag | | Zaaknummers | : | 200.338.850/01 | | Rechtsgebied | : | Civiel recht | | Indicatie | : | Égalité beginsel. Nadeelcompensatie. Moet de Staat compensatie bieden aan producenten van veevoer, nu door de uitkoop van veehouders de afzet van de producenten van veevoer afneemt. | | Trefwoorden | : | herstructurering | | | landbouw | | | landbouw, natuur en voedselkwaliteit | | | melkquotum | | | melkvee | | | meststoffenwet | | | stikstofdepositie | | | subsidieregelingen | | | subsidies | | | varkens | | | varkenshouderij | | | vee | | | veehouderij | | | veestapel | | | veeteelt | | | wettelijke rente | | | | Uitspraak | GERECHTSHOF DEN HAAG
Civiel recht
Zaaknummer hof : 200.338.850/01
Zaaknummer rechtbank : C/09/632156/HA ZA 22-572
Arrest van 27 januari 2026
in de zaak van
1Fransen Gerrits B.V.,
gevestigd in Erp,
en
2
[naam] B.V.,
gevestigd in Ederveen,
eisers in hoger beroep,
advocaten: mr. D.W.L.A. Schrijvershof en mr. J. Jansen in Amsterdam,
tegen
de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur),
zetelend in Den Haag,
verweerder in hoger beroep,
advocaten: mr. J.S. Procee en mr. S. Deaney in Den Haag.
Het hof zal partijen hierna noemen:
eiser 1: Fransen Gerrits,
eiser 2: [naam],
eisers tezamen: Fransen Gerrits c.s.,
verweerder: de Staat.
1De zaak in het kort
1.1
Fransen Gerrits c.s. zijn producenten van veevoer, dat zij verkopen aan veehouders. De landelijke overheid (de Staat) heeft een aantal subsidieregelingen in het leven geroepen op grond waarvan bepaalde veehouders subsidies kunnen krijgen indien zij besluiten te stoppen met hun bedrijf en hun productierechten laten vervallen. Het doel van deze subsidieregelingen is het terugbrengen van de geuroverlast door varkenshouders en het reduceren van stikstofneerslag op natuurgebieden.
1.2
Fransen Gerrits c.s. vinden dat zij door deze subsidieregelingen schade lijden, omdat veehouders die eerder veevoer bij hen kochten er nu mee zijn opgehouden. Zij hebben deze procedure tegen de Staat aangespannen omdat zij van mening zijn dat de Staat hen voor deze schade moet compenseren (door ‘nadeelcompensatie’ te bieden). De Staat is niet bereid hen hiervoor schadeloos te stellen.
1.3
De rechtbank heeft de vorderingen van Fransen Gerrits c.s. afgewezen en ook het hof geeft hen in hoger beroep geen gelijk. Fransen Gerrits c.s. voldoen niet aan de voorwaarden waaraan voldaan moet zijn om aanspraak te kunnen maken op nadeelcompensatie. Vergeleken met andere producenten van veevoer worden Fransen Gerrits c.s. niet onevenredig hard getroffen. Bovendien hadden zij rekening moeten houden met een reductie van de veestapel als gevolg van overheidsingrijpen. De sector veehouderij is immers reeds lange tijd onderwerp van overheidsregulering, die ook productiebeperkingen met zich heeft gebracht.
2De procedure in hoger beroep
2.1
Het verloop van de procedure blijkt uit de volgende stukken:
- de dagvaarding van 23 februari 2024, waarmee Fransen Gerrits c.s. in hoger beroep zijn gekomen van het vonnis van de rechtbank Den Haag van 29 november 2023;
- de memorie van grieven van Fransen Gerrits c.s. (met producties 1 tot en met 56);
- de akte Aanvullende producties van Fransen Gerrits c.s. (producties 57 tot en met 72);
- de memorie van antwoord van de Staat (met producties 1 tot en met 4);
- de pleitnota’s die de advocaten van Fransen Gerrits c.s. en van de Staat hebben overgelegd bij gelegenheid van de op 4 december 2025 gehouden mondelinge behandeling;
- de bij die gelegenheid door Fransen Gerrits c.s. in het geding gebrachte aanvullende producties 73 tot en met 97;
- de door Fransen Gerrits c.s. overgelegde nieuwe versies van producties 73, 81, 84 en 92, ter vervanging van de eerder in het geding gebrachte producties met die nummers.
3Feiten en achtergronden van deze zaak; juridisch kader
3.1
De (toenmalige) ministers van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en van Natuur en Stikstof (tezamen met de huidige minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur hierna te noemen: de ‘minister’) hebben een aantal ministeriële regelingen in het leven geroepen, die er – kort gezegd – op neerkomen dat varkenshouders en andere veehouders aanspraak kunnen maken op subsidie als zij op vrijwillige basis hun bedrijf definitief staken en (het grootste deel van) hun productierechten laten vervallen. Het gaat meer in het bijzonder om de volgende ministeriële regelingen:
a. Subsidieregeling sanering varkenshouderijen (Srv);
b. Regeling provinciale aankoop veehouderijen nabij natuurgebieden (Rpav);
c. Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties voor stikstofreductie (Lbv);
d. Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties met piekbelasting (Lbv-plus);
e. Regeling van 11 april 2024 waarbij de Lbv en de Lbv-plus zijn gewijzigd, het subsidieplafond is verhoogd en de eindtermijnen zijn verlengd (Verlengingsregeling).
Deze ministeriële regelingen zullen hierna tezamen als ‘de Regelingen’ worden aangeduid.
3.2
Het doel van de Srv is in de eerste plaats het terugbrengen van geuroverlast door varkenshouderijen gelegen in een als zodanig aangewezen concentratiegebied. De overige regelingen zijn primair bedoeld om de stikstofdepositie op natuurgebieden terug te dringen.
3.3
Fransen Gerrits c.s. zijn bedrijven die veevoer produceren en verkopen. Zij brengen naar voren dat zij schade lijden doordat varkens- en andere veehouders, aan wie zij voorheen veevoer verkochten, hun bedrijf hebben beëindigd of zullen beëindigen door gebruik te maken van (een van) de Regelingen en daarom geen veevoer meer van Fransen Gerrits c.s. afnemen. Fransen Gerrits c.s. stellen zich op het standpunt dat de Staat hen voor dit verlies moet compenseren op grond van het zogenaamde ‘égalitébeginsel’. De Staat handelt volgens Fransen Gerrits c.s. onrechtmatig omdat zij onevenredig worden getroffen door de Regelingen. Zij lijden immers schade doordat hun klanten ermee ophouden, maar voor de leveranciers van veevoer is niet in enige tegemoetkoming voorzien. De schade die Fransen Gerrits c.s. lijden moet volgens hen gelijkelijk over de gemeenschap worden verdeeld. In dat verband wijzen Fransen Gerrits c.s. er ook op dat veel veehouders met eigen installaties veevoer produceren, waarvoor zij op grond van de Regelingen worden gecompenseerd als zij stoppen. Veevoerproducenten die niet tevens veehouder zijn, zoals Fransen Gerrits c.s., krijgen in het geheel geen compensatie.
3.4
Fransen Gerrits c.s. voeren bovendien aan dat de Staat het evenredigheidsbeginsel schendt, omdat de Regelingen de daarin beschikbaar gestelde compensatie alleen toekennen aan veehouders en niet ook aan veevoerproducenten als Fransen Gerrits c.s.. Een algemeen verbindend voorschrift moet geschikt, noodzakelijk en evenwichtig zijn en de Regelingen voldoen daaraan volgens Fransen Gerrits c.s. niet.
3.5
Aangezien de Staat niet bereid is Fransen Gerrits c.s. voor de door hen geclaimde schade te compenseren, hebben zij de Staat voor de rechtbank gedagvaard. Zij vorderen, samengevat, een verklaring voor recht dat de Staat jegens Fransen Gerrits c.s. onrechtmatig handelt en aansprakelijk is voor de schade (nader op te maken bij staat) zolang de Staat nalaat de door hen als gevolg van de Regelingen geleden en nog te lijden schade te compenseren.
4Het oordeel van de rechtbank
4.1
De rechtbank heeft de vorderingen van Fransen Gerrits c.s. afgewezen, omdat volgens de rechtbank niet bleek dat voldaan was aan de vereisten voor een succesvol beroep op het égalitébeginsel. De rechtbank is van oordeel dat Fransen Gerrits c.s. onvoldoende hebben aangetoond welke concrete schade zij lijden als gevolg van de Regelingen, laat staan schade die onevenredig is. Ook hebben Fransen Gerrits c.s. niet aangetoond dat de gevolgen van de Regelingen niet binnen hun normale bedrijfsrisico vallen, want toeleveranciers als Fransen Gerrits c.s. moeten rekening houden met schommelingen in de markt, zeker in een markt als deze, nu al geruime tijd een maatschappelijk debat gaande is over de houdbaarheid van (de omvang van) de intensieve veeteelt in Nederland. Ook hebben Fransen Gerrits c.s. niet onderbouwd dat zij onevenredig hard zijn geraakt ten opzichte van andere veevoerbedrijven.
4.2
De rechtbank is ingegaan op het betoog van Fransen Gerrits c.s. dat het niet evenredig is dat de ene groep (de veehouders) ruimhartig wordt gecompenseerd terwijl een andere groep (hun toeleveranciers) niets krijgt. Dat is volgens de rechtbank op zichzelf niet onrechtmatig. Fransen Gerrits c.s. hebben ook niet concreet onderbouwd wat het door hen als gevolg van bedrijfssluitingen geleden nadeel is.
5Beoordeling in hoger beroep
5.1
Fransen Gerrits c.s. hebben tegen het vonnis van de rechtbank vijf klachten (‘grieven’) gericht, deels onderverdeeld in subklachten. De grieven I tot en met IV hebben betrekking op het égalitébeginsel en grief V op de (on)evenredigheid van de Regelingen. Het hof zal grieven I tot en met IV gezamenlijk behandelen in het kader van het beroep van Fransen Gerrits c.s. op het égalitébeginsel.
Het égalitébeginsel
5.2
Het égalitébeginsel berust op het uitgangspunt dat de publieke lasten evenredig moeten worden verdeeld en dat deze niet op één specifieke groep mogen worden afgewenteld. Het égalitébeginsel houdt kort gezegd in dat indien de overheid door een rechtmatige handeling schade veroorzaakt die uitgaat boven het normale maatschappelijke risico en die een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft, de benadeelde daarvoor moet worden gecompenseerd (ook aangeduid als ‘nadeelcompensatie’).
De wettelijke regeling van nadeelcompensatie; overgangsrecht
5.3
Nadeelcompensatie is sinds 1 januari 2024 geregeld in titel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Art. 4:126 lid 1 Awb bepaalt dat indien een bestuursorgaan in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak schade veroorzaakt die uitgaat boven het normale maatschappelijke risico en die een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft, het bestuursorgaan de benadeelde desgevraagd een vergoeding toekent. Tegen de beslissing op een verzoek om nadeelcompensatie staat beroep bij de bestuursrechter open. In zoverre is dus geen rol voor de burgerlijke rechter als restrechter weggelegd. Art. IV lid 1 van de Wet 31 januari 2013 (Stb. 2013, 50) bepaalt echter dat op schade, veroorzaakt door een besluit dat werd bekendgemaakt vóór het tijdstip waarop deze wet voor dat besluit in werking is getreden, het recht zoals dat gold vóór dat tijdstip van toepassing blijft. Nu het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet 1 januari 2024 is, blijft het oude recht in ieder geval van toepassing op de Srv, de Rpav, de Lbv en de Lbv-plus, die vóór 1 januari 2024 bekend zijn gemaakt. Art. IV lid 3 bepaalt dat indien het eerste besluit tot uitvoering van een activiteit is genomen vóór het tijdstip waarop deze wet voor dat besluit in werking is getreden, het recht zoals dat gold vóór dat tijdstip ook van toepassing is op schade, veroorzaakt door latere besluiten ter uitvoering van diezelfde activiteit. Omdat de Verlengingsregeling een wijziging van de Lbv en de Lbv-plus inhoudt, gaat het hof ervan uit dat ook op de Verlengingsregeling het oude recht van toepassing is en dat Fransen Gerrits c.s. bij de burgerlijke rechter dus aan het goede adres zijn. De wetgever heeft immers willen vermijden dat op één activiteit of project (in dit geval: de beëindigingsregeling voor veehouderijen ter vermindering van de stikstofuitstoot in het kader van de Lbv en Lbv-plus) deels het oude en deels het nieuwe recht van toepassing is.
Nadeelcompensatie inhoudelijk
5.4
Voor nadeelcompensatie is aanleiding indien de overheid door rechtmatig optreden schade veroorzaakt, die uitgaat boven het normale maatschappelijke risico en die een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft. Tussen partijen is, terecht, niet in geschil dat, willen Fransen Gerrits c.s. aanspraak kunnen maken op nadeelcompensatie, in ieder geval moet zijn voldaan aan de volgende twee voorwaarden:
(i) de speciale last: Fransen Gerrits c.s. zijn ten opzichte van anderen die in een vergelijkbare positie verkeren onevenredig zwaar getroffen;
(ii) de abnormale last: de schade die Fransen Gerrits c.s. lijden gaat uit boven hun normale ondernemersrisico.
Het hof is van oordeel dat in het geval van Fransen Gerrits c.s. niet is voldaan aan deze voorwaarden. De Staat heeft dus terecht betwist dat aan de vereisten van de speciale en de abnormale last is voldaan. Het hof legt hierna uit hoe het tot dit oordeel is gekomen.
(i) de speciale last
5.5
Fransen Gerrits c.s. stellen zich op het standpunt dat zij onevenredig zwaar zijn getroffen ten opzichte van veehouders die naast het houden van vee ook veevoer produceren. Volgens Fransen Gerrits c.s. produceren veehouders vaak zelf veevoer en gebruiken zij dat niet alleen als rantsoen voor hun eigen vee maar verkopen zij dit ook aan andere veehouders. Op grond van de Regelingen worden veehouders die stoppen ook gecompenseerd voor het verlies van hun installaties om veevoer te produceren. Fransen Gerrits c.s. worden ten opzichte van die veehouders onevenredig zwaar getroffen omdat zij geen enkele compensatie ontvangen.
5.6
De Staat brengt hier tegenin dat de situatie van Fransen Gerrits c.s. moet worden vergeleken met die van andere veevoerproducenten en niet met veehouders die ook veevoer produceren. De Staat wijst er in dat verband op dat veehouders die zelf voer produceren dat in de eerste plaats voor hun eigen vee doen. Volgens de Staat is niet uitgesloten dat dergelijke veehouders ook veevoer aan een naburige veehouder verkopen, maar dat maakt nog niet dat Fransen Gerrits c.s. met dergelijke veehouders moeten worden vergeleken. Verder stelt de Staat dat veehouders die veevoer produceren en gebruik maken van de Regelingen, gecompenseerd worden voor de waarde die hun productiefaciliteiten vertegenwoordigen, maar niet voor de omzet die zij daarmee mogelijk behalen door veevoer aan derden te verkopen, omdat die omzet er niet is.
5.7
Het hof is van oordeel dat de situatie van Fransen Gerrits c.s. vergeleken moet worden met andere gespecialiseerde producenten van veevoer en niet met veehouders die ook veevoer produceren. Voor veevoerproducenten als Fransen Gerrits c.s., die geen vee houden, is het produceren en verkopen van veevoer immers hun primaire activiteit, terwijl de primaire activiteit van veehouders (of zij nu daarnaast ook veevoer produceren of niet) het houden van vee is. Fransen Gerrits c.s. hebben niet onderbouwd of bewezen dat veehouders, die tevens veevoer produceren, dat veevoer anders dan als nevenactiviteit bij de veehouderij aan andere veehouders verkopen terwijl hun bedrijfs- en verdienmodel gericht blijven op het houden van vee. Indien, zoals de Staat heeft gesteld, dergelijke veehouders slechts wanneer zij het voer zelf niet nodig hebben veevoer aan andere veehouders verkopen, maar het zelf geproduceerde veevoer in de eerste plaats – ter beperking van de kosten – bestemmen voor hun eigen vee, bevinden Fransen Gerrits c.s. zich niet in een positie die vergelijkbaar is met die veehouders.
5.8
Dat veevoer producerende veehouders die gebruik maken van de Regelingen kunnen worden gecompenseerd voor de waarde van hun productiefaciliteiten (de ‘voerkeukens’) wanneer zij de hele productie staken, maakt dit niet anders. Dat is een geheel andere vorm van schade dan waarvoor Fransen Gerrits c.s. gecompenseerd willen worden. Fransen Gerrits c.s. willen immers met name voor hun verlies aan omzet worden gecompenseerd. Dat veevoer producerende veehouders worden gecompenseerd voor het verlies aan omzet van door hen verkocht veevoer is niet gesteld of gebleken.
5.9
Nu Fransen Gerrits c.s. niet (voldoende gemotiveerd) aanvoeren dat zij onevenredig worden getroffen ten opzichte van andere veevoerproducenten, is wat hen betreft niet voldaan aan het vereiste van de speciale last. Hun vordering tot nadeelcompensatie stuit reeds af op dit oordeel. Het hof zal ten overvloede ook ingaan op het vereiste van de abnormale last.
(ii) de abnormale last
5.10
Fransen Gerrits c.s. voeren aan dat in hun geval sprake is van een abnormale last, omdat de Regelingen, tezamen genomen, in een ongekend omvangrijke uitkoop van veehouders voorzien. Daarnaast beargumenteren zij dat zij niet (hebben) kunnen anticiperen op het effect van de Regelingen op hun bedrijfsvoering, onder meer omdat het volgens hen in de praktijk onmogelijk is om hun activiteiten naar andere terreinen (zoals de productie van voer voor huisdieren) te verleggen of veevoer uit te voeren naar andere landen dan die waarin zij nu al leveren.
5.11
De Staat bestrijdt dat sprake is van een abnormale last. Volgens de Staat moeten ondernemers te allen tijde anticiperen op een afname van de vraag naar hun producten. Bovendien gaat het bij de veehouderij in Nederland om een sterk gereguleerde sector, waarbij steeds rekening moet worden gehouden met overheidsingrijpen en waarbij het overheidsbeleid in belangrijke mate de omvang van de markt (het aantal te voeren dieren) bepaalt.
5.12
De rechtbank heeft, terecht en in hoger beroep niet bestreden, overwogen dat al geruime tijd een maatschappelijk debat gaande is over de houdbaarheid van de (omvang van) de intensieve veeteelt in Nederland. De Staat legt ook al geruime tijd productiebeperkende maatregelen aan de landbouwsector op, zoals met de Wet herstructurering varkenshouderij en de Meststoffenwet. Dat de Staat van tijd tot tijd óók maatregelen heeft genomen om de veesector te stimuleren, zoals het afschaffen van het melkquotum in 2015, neemt niet weg dat Fransen Gerrits c.s. er rekening mee hebben moeten houden dat (ook) maatregelen zouden kunnen worden genomen ter beperking van de veestapel in Nederland. Zo is het afschaffen van het melkquotum enige tijd later gevolgd door de Regeling fosfaatreductieplan 2017.
5.13
Fransen Gerrits c.s. stellen dat het voor hen niet mogelijk is om op het verlies aan klanten als gevolg van de Regelingen te anticiperen of hun bedrijfsvoering daarop aan te passen. Afgezien van de vraag of die stelling juist is, is dat niet doorslaggevend voor de vraag of dat verlies aan klanten onder het normale ondernemersrisico van Fransen Gerrits c.s. valt. Fransen Gerrits c.s. hebben er immers voor gekozen actief te zijn op een markt die, zoals hiervoor is opgemerkt, sterk wordt beïnvloed door overheidsoptreden en waarop niet alleen stimulerende maar ook productiebeperkende maatregelen (kunnen) worden genomen. Fransen Gerrits c.s. hadden dus niet alleen rekening moeten houden met de mogelijkheid dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen worden genomen, maar ook dat zij in dat geval hun bedrijfsvoering wellicht niet of onvoldoende aan de gewijzigde omstandigheden zouden kunnen aanpassen.
5.14
De conclusie is dat geen sprake is van een abnormale last. Ook hierop stuit de vordering van Fransen Gerrits c.s. tot nadeelcompensatie af.
(on)evenredigheid van de Regelingen
5.15
Met grief V voeren Fransen Gerrits c.s. aan dat de Staat jegens hen onrechtmatig handelt door hen niet te betrekken in de compensatie die op grond van de Regelingen beschikbaar is gesteld. Daardoor zou de Staat het evenredigheidsbeginsel hebben geschonden.
5.16
Dit betoog gaat niet op. Producenten van veevoer vallen niet onder de Regelingen en zijn, zoals hiervoor is overwogen, ook overigens niet vergelijkbaar met veehouders. Het doel van de Regelingen is het reduceren van de stankoverlast en de stikstofdepositie die samenhangt met het houden van vee. Fransen Gerrits c.s. houden geen vee en dragen dus zelf niet bij aan die stankoverlast of stikstofdepositie. Tegen deze achtergrond stond het de Staat vrij regelgeving in het leven te roepen op grond waarvan (daarvoor in aanmerking komende) veehouders wel maar producenten van veevoer (of andere toeleveranciers van veehouders) niet in aanmerking komen voor subsidie om stank en stikstof te verminderen. Grief V faalt.
6Conclusie
6.1
Nu alle grieven falen zal het vonnis van de rechtbank worden bekrachtigd.
6.2
Fransen Gerrits c.s. zullen als de in het ongelijk gestelde partijen worden veroordeeld in de kosten van het geding in hoger beroep.
Beslissing
Het hof:
- bekrachtigt het vonnis van de rechtbank Den Haag van 29 november 2023;
- veroordeelt Fransen Gerrits c.s. hoofdelijk in de kosten van het geding in hoger beroep, aan de zijde van de Staat begroot op € 798,-- aan griffierecht en € 3.642,-- aan salaris van de advocaat, vermeerderd met de wettelijke rente over deze kosten als zij deze niet binnen veertien dagen na heden hebben voldaan;
- bepaalt dat als Fransen Gerrits c.s. niet binnen veertien dagen na aanschrijving aan de uitspraak hebben voldaan en dit arrest vervolgens wordt betekend, Fransen Gerrits c.s. de kosten van die betekening moeten betalen, plus extra nakosten van € 92,--, vermeerderd met de wettelijke rente over deze kosten als Fransen Gerrits c.s. deze niet binnen veertien dagen na betekening hebben voldaan.
Dit arrest is gewezen door mrs. S.A. Boele, G. Dulek-Schermers en A. Dupain, en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 27 januari 2026, in aanwezigheid van de griffier.
Stcrt. 2019, 55830.
Stcrt. 202, 57568, nadien gewijzigd (Stcrt. 2021, 49899).
Stcrt. 2023, 14992.
Stcrt. 2023, 15029.
Stcrt. 2024, 12047.
TK 2010-2011, 32 621 nr. 3 (MvT) p. 57.
Wet van 9 april 1998, Stb. 1998, 236; hierover: HR 16 november 2001, ECLI:NL:HR:2001:AD5493.
Oorspronkelijk Wet van 27 november 1986, Stb. 1986, 598, nadien vele malen gewijzigd.
Stcrt. 2017 nr. 9915; hierover: Gerechtshof Den Haag 31 oktober 2017, ECLI:NL:GHDHA:2017:3067 t/m 3072, waarin (ook toen al) werd ingegaan op de voorzienbaarheid van maatregelen tot reductie van melkvee; cassatieberoep verworpen door de Hoge Raad op 21 december 2018, ECLI:NL:HR:2018:2374 en 2365. | Link naar deze uitspraak
|
| | |
|
|
