|
|
|
| ECLI:NL:RBLIM:2026:3399 | | | | | Datum uitspraak | : | 10-04-2026 | | Datum gepubliceerd | : | 26-08-2026 | | Instantie | : | Rechtbank Limburg | | Zaaknummers | : | ROE 23/25 ROE 25/26 en ROE 23/27 | | Rechtsgebied | : | Bestuursrecht | | Indicatie | : | De minister heeft twee afzonderlijke boetes en een waarschuwing preventieve stillegging werk opgelegd vanwege overtredingen van de Wml en de Atw. De rechtbank is van oordeel dat de minister bevoegd is tot het opleggen van de boetes en dat de minister in de door eiseres aangevoerde omstandigheden geen aanleiding heeft hoeven zien om de boetes te matigen. Verder ziet de rechtbank aanleiding om de boetes te matigen wegens overschrijding van de redelijke termijn. Schadevergoeding voor overschrijden redelijke termijn ten aanzien van de waarschuwing. | | Trefwoorden | : | burgerlijk wetboek | | | fruitteelt | | | minimumloon | | | perceel | | | subsidies | | | | Uitspraak | RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummers: ROE 23/25, ROE 23/26 en ROE 23/27
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 april 2026 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. W.A.A. van Kuijk),
en
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de minister
(gemachtigden: mr. J. Boogaard-Zeebregts en mr. L.G. Rissema-van Haren).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over drie besluiten van de minister waarmee aan eiseres een waarschuwing en twee boetes zijn opgelegd. Eiseres is het niet eens met deze besluiten. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de bestreden besluiten.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister terecht de boetes en een waarschuwing heeft opgelegd aan eiseres. Wel ziet de rechtbank aanleiding tot matiging van de boetes omdat de redelijke termijn is overschreden. Ook wordt om die reden aan eiseres een schadevergoeding toegekend. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Met het primaire besluit 1 van 8 maart 2022 heeft de minister aan eiseres een waarschuwing preventieve stillegging van werk gegeven op grond van de Wet minimumloon en minimumvakantietoeslag (Wml). Met het bestreden besluit 1 van 24 november 2022 op het bezwaar van eiseres, is de minister bij dat besluit gebleven.
3. Met het primaire besluit 2 van 8 maart 2022 heeft de minister aan eiseres een boete opgelegd wegens overtreding van de Wml. Met het bestreden besluit 2 van 24 november 2022 op het bezwaar van eiseres, is de minister bij dat besluit gebleven.
4. Met het primaire besluit 3 van 8 maart 2022 heeft de minister aan eiseres een boete opgelegd wegens overtreding van de Arbeidstijdenwet (Atw). Met het bestreden besluit 3 van 24 november 2022 op het bezwaar van eiseres, is de minister bij dat besluit gebleven.
5. Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. Het beroep tegen de waarschuwing is bij de rechtbank bekend onder zaaknummer ROE 23/25, het beroep tegen de boete op grond van de Wml is bij de rechtbank bekend onder zaaknummer ROE 23/26 en het beroep tegen de boete op grond van de Atw is bij de rechtbank bekend onder zaaknummer ROE 23/27.
5.1.
De minister heeft op 12 februari 2026 voor alle zaken een verweerschrift ingediend.
5.2.
Eiseres heeft op 6 februari 2026 aanvullende stukken ingediend.
5.3.
De rechtbank heeft de beroepen op 25 februari 2026 gevoegd op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van de minister.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaan de zaken over?
6. Eiseres voert een onderneming in de groente- en fruitteelt en is gevestigd in [vestigingsplaats] . Zij zet met name ten behoeve van de aspergeteelt arbeidsmigranten in.
7. Op 20 mei 2021 hebben inspecteurs van de Nederlandse Arbeidsinspectie (NLA) met ambtenaren van de gemeente Maasgouw de onderneming bezocht. Dit bezoek vond plaats in het kader van toezicht op de naleving van onder meer de Atw en de Wet arbeid vreemdelingen (Wav). Naar aanleiding van de tijdens het bezoek aangetroffen administratie en gesprekken met werknemers en vennoten van eiseres heeft een van de inspecteurs eiseres op 26 juli 2021 laten weten dat er een nader onderzoek zal worden ingesteld naar de naleving van de Wml.
8. De bevindingen van het onderzoek naar de naleving van de Wml zijn neergelegd in het boeterapport van 8 december 2021. In dat rapport is geconcludeerd dat artikel 18b, tweede lid, van de Wml, ten aanzien van tien werknemers is overtreden. Deze overtredingen zien op de periode van 1 januari 2021 tot en met 30 juni 2021. Eiseres heeft ten aanzien van die periode namelijk niet alle gevraagde documenten en informatie verstrekt over het loon, de vakantiebijslag en de gewerkte uren, alsook over betalingsverplichtingen of voorschotten die met inachtneming van artikel 13 Wml zijn ingehouden op of verrekend met het minimumloon. Hierdoor was het niet mogelijk om te berekenen of eiseres aan de verplichtingen van de Wml heeft voldaan. De minister heeft voor deze overtredingen een boete opgelegd van in totaal € 70.000,- (bestreden besluit 2). Omdat sprake is van een ernstige overtreding heeft de minister hiervoor ook een waarschuwing preventieve stillegging opgelegd (bestreden besluit 1).
9. De bevindingen van het onderzoek naar de naleving van de Atw zijn neergelegd in het boeterapport van 18 november 2021. Hierin staat dat er in de periode van 19 april 2021 tot en met 16 mei 2021 een overtreding heeft plaatsgevonden van artikel 4:3, eerste lid van de Atw. Eiseres heeft namelijk in deze periode geen deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden bijgehouden. Daardoor is het toezicht op de naleving van de Wml niet mogelijk. Voor deze overtreding heeft de minister aan eiseres een boete opgelegd van € 15.000,- (bestreden besluit 3).
10. Eiseres is het niet eens met de boetes en de waarschuwing. Omdat de boete op grond van de Wml en de boete op grond van de Atw zijn gebaseerd op hetzelfde feitencomplex, moet de boeteoplegging worden beperkt tot één overtreding. Verder moeten de boetes vergaand worden gematigd omdat er geen sprake is van opzet maar slechts van het onjuist inrichten van de administratie uit onwetendheid. Ook heeft eiseres maatregelen getroffen om herhaling van de overtredingen te voorkomen. Dat dit is gelukt blijkt wel uit een latere controle door de NLA, waarbij geen nieuwe overtredingen zijn geconstateerd.
10.1.
Ook de agressieve aanpak en intensiteit van het onderzoek, het schenden van de privacy van werknemers van eiseres, en de berichtgeving van de minister in de media, moeten tot matiging van de boetes leiden. Eiseres heeft hierdoor namelijk grote schade geleden. Er zijn veel werknemers vertrokken waardoor het oogsten van de asperges is mislukt. Ook zijn bankrelaties en financieringen opgezegd. Dit alles heeft geleid tot een negatief resultaat in de jaren 2021, 2022 en 2023, terwijl het in feite gaat om zeer lichte overtredingen doordat eiseres de ingewikkelde regelgeving niet geheel heeft doorzien. Volgens eiseres is er sprake van willekeur want zij is als enige aspergeteler onderzocht en beboet.
10.2.
Gelet op al deze omstandigheden is er ook geen aanleiding om een waarschuwing op te leggen. Mede gelet op het grote tijdsverloop en de lange tijd waarin eiseres in onzekerheid zit, is het bovendien onevenredig om de waarschuwing nu nog in stand te laten.
10.3.
Tot slot verzoekt eiseres om de boetes te matigen vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Ook verzoekt eiseres schadevergoeding voor het overschrijden van de redelijke termijn ten aanzien van de waarschuwing preventieve stillegging van werk.
Van belang zijnde wet- en regelgeving
11. De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Was de minister bevoegd om de boetes op te leggen?
12. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat eiseres de overtredingen van artikel 18b, tweede lid, van de Wml en van artikel 4:3 van de Atw heeft begaan. Eiseres voert echter aan dat niet allebei de overtredingen kunnen worden beboet. De boetes op grond van de Wml en de Atw zijn volgens eiseres namelijk gebaseerd op hetzelfde feitencomplex, te weten het niet voorhanden hebben van een administratie waaruit individuele werkuren blijken. Dit is volgens eiseres niet redelijk en de boeteoplegging zou beperkt moeten worden tot één overtreding.
13. De rechtbank is van oordeel dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen sprake is van meerdere boetes die zijn gebaseerd op één gedraging. Artikel 4:3 van de Atw gaat over het bijhouden van een arbeids- en rusttijdenregistratie. Deze registratie ziet op onder meer start- en eindtijden, en op pauzetijden. Het ontbreken van die registratie leidt niet automatisch tot overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wml, nu daarvoor (alleen) het totaal aantal gewerkte uren per werknemer duidelijk moet zijn. Bovendien betreffen de overtredingen niet alleen het ontbreken van een arbeids- en rusttijdenregistratie en de onduidelijkheid over de gewerkte uren per werknemer. Artikel 18b, tweede lid, van de Wml, is ook overtreden doordat niet in alle gevallen betaalbewijzen zijn overgelegd die overeenkomen met de loonstroken, er loon is overgemaakt naar bankrekeningen waarvan niet duidelijk is dat de betreffende werknemers erover kunnen beschikken, er ongeoorloofde inhoudingen voor huisvesting zijn gedaan en reistijd niet is uitbetaald. Ook gaat het deels om andere werknemers dan bij de overtreding van de Atw. Het gaat dus om verschillende gedragingen van eiseres, die overtredingen opleveren van voorschriften die verschillende belangen beschermen en die los van elkaar kunnen worden gepleegd. Voor zover al kan worden gesteld dat de overtredingen in de eerste plaats van administratieve aard zijn, vormt dat geen aanleiding om de boeteoplegging te beperken tot één overtreding. De minister was dus bevoegd om de boetes op te leggen.
Had de minister de hoogte van de boetes moeten matigen?
14. Tussen partijen staat niet ter discussie dat de hoogte van de boetes zijn vastgesteld conform de Beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving Wml 2018 (Beleidsregel Wml) en de Beleidsregel boeteoplegging Atw en Arbeidstijdenbesluit 2013 (Beleidsregel Atw). Eiseres stelt zich echter op het standpunt dat de boetes vergaand gematigd zouden moeten worden.
Toetsingskader
15. De minister moet de hoogte van een boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Dat staat in artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De verplichting om deze afweging te maken bestaat ook als er beleid geldt over de hoogte van de boetes. De boete moet, zo nodig in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig worden vastgesteld dat deze evenredig is.
Mate van verwijtbaarheid
16. Eiseres stelt zich op het standpunt dat er geen sprake was van opzet bij de overtredingen. Zij heeft slechts ingewikkelde regelgeving niet geheel doorzien waardoor de administratie onjuist was ingericht. Er is geen sprake van bijvoorbeeld onderbetaling. Hierdoor is de lichtste mate van verwijtbaarheid van toepassing en moeten de boetes aanzienlijk lager worden vastgesteld.
17. Naar het oordeel van de rechtbank is niet is gebleken van een verminderde mate van verwijtbaarheid op basis waarvan de minister de boetes had moeten matigen. Op eiseres rust de verantwoordelijkheid dat de bedrijfsvoering van de onderneming aan de wettelijke vereisten voldoet. Het is aan eiseres om stukken die betrekking hebben op de naleving van de Wml en Atw in de administratie op te nemen, te bewaren en verstrekken wanneer dat door inspecteurs gevraagd wordt. Eiseres heeft dit niet gedaan en hieruit kan worden afgeleid dat eiseres niet alles wat mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Dat eiseres de regelgeving ingewikkeld vindt betekent niet dat de overtredingen eiseres in mindere mate te verwijten zijn. Gelet op de hiervoor genoemde verantwoordelijkheid lag het op de weg van eiseres om meer informatie en uitleg te zoeken, of daartoe (professionele) hulp in te schakelen. Of er sprake is van onderbetaling of overtreding van bijvoorbeeld regels die gelden voor (maximale) arbeidstijden kan juist zonder de benodigde gegevens niet worden vastgesteld. Dat de overtredingen in de eerste plaats administratief van aard zijn maakt daarom niet dat het om lichte overtredingen gaat of dat eiseres minder of beperkt een verwijt kan worden gemaakt. De beroepsgrond slaagt niet.
Na de overtredingen getroffen maatregelen
18. Eiseres heeft aangevoerd dat de minister geen rekening heeft gehouden met de maatregelen die eiseres na de controle heeft getroffen. Zij heeft handscanners aangeschaft waarmee aan werknemers en percelen toegekende barcodes kunnen worden gescand. Op die manier zou worden geregistreerd wanneer een werknemer op een perceel start en stopt met werken. De leverancier heeft verder laten zien wat de opties zijn om de gehele administratie in het systeem te zetten en een salarisadministratiekantoor zal helpen bij het verkrijgen van contracten en andere formulieren in de Roemeense taal. Nadat uit de bestreden besluiten bleek dat dit voor de minister onvoldoende is, is eiseres weer overgestapt op het aloude systeem van urenbriefjes die door werknemers zelf worden ingevuld en door eiseres worden gecontroleerd. Dat deze methode werkt blijkt wel uit het gegeven dat bij een nieuwe controle geen onregelmatigheden zijn geconstateerd.
19. Inspanningen die zijn verricht na de overtreding, ter voorkoming van verdere overtredingen, kunnen van betekenis zijn voor de beoordeling of de opgelegde boete evenredig is. Inspanningen achteraf kunnen alleen tot matiging leiden als deze adequaat zijn en uit eigen beweging en zo snel mogelijk zijn verricht. Inspanningen zijn adequaat als ze gericht zijn op het voorkomen van de concrete overtreding.
20. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister terecht overwogen dat niet is gebleken is van adequate maatregelen om dezelfde of soortgelijke overtredingen te voorkomen. Uit de beschrijving van eiseres blijkt dat met het gebruik van de handscanners de reistijd tussen percelen niet wordt geregistreerd. Er is dan geen sprake van een volledige registratie van de arbeidstijd en ook kan op basis daarvan niet worden vastgesteld dat de feitelijk gewerkte uren worden uitbetaald. Dat geldt evenmin voor het alsnog herinvoeren van urenbriefjes nu daarvan reeds is gebleken dat dit niet adequaat is. Het is bijvoorbeeld onduidelijk gebleven of (de reistijd op) de urenbriefjes net als voorheen door eiseres worden gecorrigeerd en of de urenbriefjes bewaard worden. Dat bij een hercontrole geen overtredingen zijn geconstateerd is niet juist nu eiseres opnieuw een boete heeft gekregen voor overtreding van de Wml. Belangrijker is echter dat de uitkomsten van een hercontrole geen aanleiding geven om de boetes te matigen. Daaruit kan immers niet worden opgemaakt of eiseres uit eigen beweging en zo snel mogelijk na de eerdere controles adequate maatregelen heeft getroffen. Bovendien geldt dat naleving van de norm het uitgangspunt is, en dat dit niet kan leiden tot matiging van eerdere boetes voor de overtreding van diezelfde norm. De beroepsgrond slaagt niet.
Overige omstandigheden
21. Volgens eiseres zijn er diverse andere omstandigheden die moeten leiden tot matiging van de boetes. Zo is het onderzoek van de NLA en de gemeente zeer agressief en intens geweest, waarbij de privacy van medewerkers is geschonden doordat hun slaapruimtes zonder toestemming zijn bezocht. Eiseres stelt verder dat het onderzoek onzorgvuldig is geweest en de boeterapporten veel onjuistheden bevatten. Eiseres betwijfelt of de ingezette tolken wel bevoegd en/of beëdigd waren, vindt het onjuist dat zij persoonsgegevens van werknemers onbeveiligd naar een inspecteur van de NLA moest e-mailen en acht de bij het boeterapport opgenomen verklaringen van werknemers weinig samenhangend en feitelijk onjuist. De vennoten van eiseres voelen zich als criminelen behandeld. Veel werknemers voelden zich bedreigd en zijn eerder vertrokken waardoor niet alle asperges en kersen (tijdig) konden worden geoogst. Eiseres heeft hierdoor schade geleden. In de publiciteit is vervolgens veel aandacht geweest voor de onderzoeken bij eiseres, waardoor zowel de bankier als klanten van eiseres zich ongerust hebben gemeld. Nog voordat eiseres de boetebesluiten had ontvangen en de bankier en klanten daarover kon informeren, heeft de minister daarover een tot eiseres herleidbaar persbericht uitgebracht. Hierdoor is eiseres het vertrouwen van in elk geval de bankier kwijtgeraakt en zijn bankrelaties en financieringen opgezegd. Dit alles heeft geleid tot een negatief resultaat voor de onderneming in de jaren 2021, 2022 en 2023. Ook heeft dit geleid tot het mislopen van een subsidie in 2022 en hebben eiseres en de vennoten en hun familie moeten zoeken naar financiering op de vrije markt tegen veel hogere rente en kosten. Eiseres is hierdoor onnodig extra bestraft en beschadigd. De gevolgen van de onderzoeken zijn voor eiseres veel groter geweest dan enkel de boetes en dat moet leiden tot vergaande matiging. Dat geldt te meer nu eiseres slechts voor een administratieve omissie wordt beboet, de overtredingen zijn gebaseerd op hetzelfde feitencomplex, zij nooit eerder is beboet en er geen enkele overtreding ten aanzien van de Wav is vastgesteld. En ook omdat eiseres ogenschijnlijk de als enige aspergeteler is onderzocht en beboet, en het erop lijkt dat zij als voorbeeld wordt gebruikt om andere aspergetelers ‘bang’ te maken.
22. De rechtbank is van oordeel dat de door eiseres geschetste omstandigheden de hoogte van de boetes niet onevenredig maakt. De rechtbank wil mede gelet op de omvang van het onderzoek, zowel bij de onderneming van eiseres als op de percelen, aannemen dat het voor de vennoten van eiseres en haar medewerkers een spannende periode is geweest. De minister heeft zich echter naar het oordeel van de rechtbank op het standpunt kunnen stellen dat (uit het boeterapport) niet is gebleken dat het onderzoek op een onjuiste wijze heeft plaatsgevonden of dat de inspecteurs buiten hun bevoegdheden als toezichthouder zijn getreden. De minister heeft dit reeds in de primaire besluiten en daarna in de bestreden besluiten afdoende gemotiveerd. De minister heeft er onder meer op gewezen dat er geen verplichting bestaat om beëdigde tolken in te zetten en dat er geen aanwijzingen zijn dat de werknemers de tolken niet hebben begrepen of dat de inspecteurs de verklaringen van de werknemers verkeerd hebben weergegeven. Voor zover de verklaringen van de werknemers over betaling van loon en gewerkte uren onsamenhangend zouden zijn, heeft de minister terecht gesteld dat het nu juist de verantwoordelijkheid is van eiseres om duidelijkheid te verschaffen middels de gevraagde documenten en informatie. Verder heeft de minister terecht opgemerkt dat het eiseres vrij stond om de opgevraagde (persoons)gegevens beveiligd aan de inspecteur te sturen. De minister heeft eiseres meerdere keren gewezen op de mogelijkheden om een klacht in te dienen. Eiseres heeft desgevraagd aangegeven geen klacht te hebben ingediend.
22.1.
De minister heeft verder goed gemotiveerd dat eiseres geen argumenten heeft aangevoerd die aanleiding geven om aan de bevindingen van de inspecteurs zoals opgenomen in het boeterapport te twijfelen. De rechtbank ziet ook geen onzorgvuldigheden met betrekking tot het uitgaan van het persbericht. Het persbericht is uitgegaan op het moment dat het boeterapport, de kennisgeving en de beschikking al aan eiseres waren verzonden. Daarnaast bevat het persbericht geen onjuiste informatie of informatie over eiseres als zijnde ‘de overtreder’.
22.2.
Dat eiseres door het onderzoek en het persbericht zodanig veel schade heeft geleden dat dit moet leiden tot matiging van de boetes, volgt de rechtbank niet. Dat werknemers vroegtijdig zijn vertrokken vanwege de wijze waarop het onderzoek heeft plaatsgevonden is door eiseres niet aannemelijk gemaakt. Dat klanten en financiers hun relatie met eiseres hebben opgezegd vanwege de wijze waarop het onderzoek heeft plaatsgevonden en het persbericht is uitgebracht, evenmin. De rechtbank overweegt in dit kader dat uit de overgelegde stukken blijkt dat de resultaten van eiseres in de jaren 2021, 2022 en 2023 niet goed waren, maar dat de oorzaak daarvan onduidelijk is. Zo wordt er in de stukken ook melding gemaakt van een enorme investering die eiseres moest doen om de huisvesting van haar werknemers op orde te brengen. Verder heeft eiseres met stukken onderbouwd dat de bank de financiering in 2025 heeft opgezegd, maar blijkt uit die stukken dat dit het gevolg was van de door eiseres gepleegde overtredingen én een eigen onderzoek door de bank. De gevolgen zijn daardoor niet aan het onderzoek of het persbericht toe te rekenen.
22.3.
Reden voor matiging van de opgelegde boetes kan ook bestaan indien op basis van financiële gegevens moet worden geoordeeld dat eiseres door de opgelegde boetes onevenredig wordt getroffen. De rechtbank is van oordeel dat de minister in de bestreden besluiten voldoende heeft gemotiveerd dat hiervan geen sprake is. Dat de boetes grote (financiële) gevolgen kunnen hebben en ook hebben gehad, is goed voorstelbaar maar dat maakt niet dat de opgelegde boetes onevenredig zijn. Uit de overgelegde financiële stukken volgt niet dat eiseres onevenredig wordt getroffen. Hierbij heeft de minister ook kunnen betrekken dat er voor betaling van de boetes een betalingsregeling is getroffen en dat de boetes inmiddels volledig zijn betaald. Naar het oordeel van de rechtbank bestaat er geen aanleiding om de boetes vanwege financiële redenen en/of gevolgen te matigen.
22.4.
Tot slot heeft de minister terecht overwogen dat een eerste overtreding, en het niet ook overtreden van de Wav, geen aanleiding geeft om de boete te matigen. Er is al rekening gehouden met het feit dat het om een eerste overtreding gaat, nu bij meerdere overtredingen binnen een bepaalde tijd een verhoging van de boetebedragen plaatsvindt. De rechtbank ziet verder geen aanleiding om aan te nemen dat er sprake is van willekeur. Het is de rechtbank niet gebleken dat eiseres de enige aspergeteler is waar een onderzoek heeft plaatsgevonden en er zijn geen concrete gevallen naar voren gebracht waarbij dezelfde overtredingen anders dan bij eiseres niet zijn beboet.
22.5.
De rechtbank van oordeel dat de overige omstandigheden die eiseres heeft aangevoerd niet tot een matiging van de boetes kunnen leiden. De boetes zijn niet onevenredig en de minister heeft dit voldoende gemotiveerd.
Heeft de minister terecht een waarschuwing preventieve stillegging van werk gegeven?
23. Naar aanleiding van de bevindingen in het boeterapport (Wml) heeft de minister aan eiseres een schriftelijke waarschuwing gegeven als bedoeld in artikel 18i van de Wml. Deze waarschuwing houdt in dat bij een herhaling van een overtreding als bedoeld in artikel 18b, tweede lid, van de Wml of een soortgelijke overtreding, eiseres een bevel kan worden opgelegd om werkzaamheden te staken of niet aan te vangen.
24. Eiseres is van mening dat er geen aanleiding bestaat om de waarschuwing op te leggen. Zij verwijst hiervoor naar dezelfde omstandigheden die zij heeft aangevoerd tegen het opleggen en de hoogte van de boetes. Daarnaast zijn inmiddels vier jaar verstreken sinds het opleggen van de waarschuwing en is het onevenredig om dit, mede gelet op het grote tijdsverloop en de lange tijd waarin eiseres in onzekerheid zit, nog een jaar in stand te houden.
25. Zoals hiervoor is vastgesteld is tussen partijen niet in geschil dat sprake is van een overtreding in de zin van artikel 18b, tweede lid, van de Wml. Op grond van artikel 3, tweede lid, van het Besluit minimumloon en minimumvakantiebijslag (het Besluit) is een ernstige overtreding reden om een waarschuwing preventieve stelling van werk te geven. Overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wml valt onder de in artikel 3, derde lid, van het Besluit gegeven definitie van een ernstige overtreding. De minister was daarom bevoegd tot het geven van de waarschuwing. Naar het oordeel van de rechtbank is in dit geval niet gebleken dat de minister in redelijkheid geen waarschuwing heeft kunnen geven. De rechtbank acht het ook niet onevenredig dat de waarschuwing nog een jaar voortduurt. Er is geen sprake van een situatie waarin moet worden geoordeeld dat de eerdere overtredingen eiseres – gelet op het tijdsverloop – niet meer kunnen worden tegengeworpen. In de Wml staat dat een schriftelijke waarschuwing na vijf jaar vervalt en deze termijn had ook te gelden indien op een kortere termijn op het beroep van eiseres was beslist. De rechtbank heeft begrip voor de situatie van eiseres en de onzekerheid die dit met zich brengt maar ziet hierin geen aanleiding voor het oordeel dat het voortduren van de waarschuwing voor de nog resterende termijn onomkeerbare gevolgen zal hebben voor haar bedrijf. De rechtbank acht dit dan ook niet onevenredig.
De redelijke termijn
26. Eiseres verzoekt de boetes (verder) te matigen vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Ook verzoekt eiseres schadevergoeding voor het overschrijden van de redelijke termijn ten aanzien van de waarschuwing preventieve stillegging van werk. De minister heeft zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat de redelijke termijn is overschreden en verzet zich dan ook niet tegen matiging van de boetes.
Ten aanzien van de boetes
27. In boetezaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat de termijn is aangevangen, uitspraak doet. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in de regel het moment dat het voornemen tot het opleggen van een boete wordt uitgebracht.
27.1.
Bij een overschrijding tot een jaar past de rechtbank in beginsel een matiging toe van 5% per half jaar of deel daarvan. Bij een overschrijding van meer dan een jaar wordt de matiging naar bevind van zaken vastgesteld.
28. In de beide boetezaken is de redelijke termijn aangevangen met de kennisgevingen van 20 januari 2022. Dit betekent dat de redelijke termijn met ongeveer twee jaar en drie maanden is overschreden. De rechtbank acht het gelet op deze overschrijding passend en geboden om in dit geval de boetes te matigen met 25%.
Ten aanzien van de waarschuwing
29. De redelijke termijn voor een procedure in zaken zoals deze is in beginsel niet overschreden als die procedure in bezwaar en beroep samen niet langer dan twee jaar heeft geduurd. De behandeling van het bezwaar mag maximaal zes maanden duren en behandeling van het beroep maximaal anderhalf jaar. Dit kan worden aangepast als er omstandigheden zijn die de vertraging rechtvaardigen. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
29.1.
In deze zaak is de termijn begonnen met de ontvangst van het bezwaarschrift van eiseres op 15 april 2022. Dit betekent dat, op het moment van het doen van deze uitspraak, de redelijke termijn van twee jaar is overschreden met bijna twee jaar. Dit leidt tot een schadevergoeding van € 2.000,-.
29.2.
Vervolgens beoordeelt de rechtbank aan wie de overschrijding van de redelijke termijn moet worden toegerekend. Het bezwaarschrift van eiseres is op 15 april 2022 ontvangen. Het bestreden besluit is genomen op 24 november 2022. Dat betekent dat er in de bezwaarfase sprake is van een overschrijding van de redelijke termijn van – afgerond – anderhalve maand. Dit deel van de overschrijding moet aan de minister worden toegerekend. Het overige deel van de overschrijding van de redelijke termijn moet worden toegerekend aan de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid). Dit betekent dat € 125,- ten laste komt van de minister en € 1.875,- ten laste komt van de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).
Conclusie en gevolgen
30. Het beroep gericht tegen de waarschuwing preventieve stilleging van werk van 24 november 2022 is ongegrond (ROE 23/25). Wel is de redelijke termijn overschreden. Eiseres heeft daarom recht op een schadevergoeding van € 2.000,-. De rechtbank veroordeelt de minister tot betaling van € 125,- en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van € 1.875,-.
31. Ten aanzien van de boetes komt de rechtbank tot de conclusie dat deze terecht zijn opgelegd en dat de minister deze terecht niet heeft gematigd. De beroepen tegen deze boetes zijn desalniettemin gegrond omdat de redelijke termijn is overschreden. De rechtbank vernietigt de bestreden besluiten 2 en 3 voor zover ze betrekking hebben op de hoogte van de vastgestelde boetes. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien. De rechtbank herroept het primaire besluit 2 inzake de Wml voor zover het de hoogte van de boete betreft en stelt de boete vast op € 52.500,- (€ 70.000 - 25%). De rechtbank herroept het primaire besluit 3 inzake de Atw voor zover het de hoogte van de boete betreft en stelt de boete vast op € 11.250,- (€ 15.000 - 25%).
31.1.
De rechtbank veroordeelt de Staat in de door eiseres gemaakte proceskosten ten aanzien van het verzoek om schadevergoeding/matiging van de boetes, wegens overschrijding van de redelijke termijn. Gelet op de samenhang van de zaken waarin één verzoek om schadevergoeding/matiging is gedaan, stelt de rechtbank de vergoeding op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 467,- (1 punt voor het indienen van het verzoek om schadevergoeding/matiging, met een waarde per punt van € 934,- en wegingsfactor 0,5).
31.2.
De rechtbank ziet geen aanleiding te bepalen dat de minister of de Staat aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt, omdat het beroep uitsluitend gegrond is verklaard vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. Hierbij is ook van belang dat voor het indienen van een verzoek om schadevergoeding/matiging van de boetes vanwege overschrijding van de redelijke termijn geen griffierecht is verschuldigd.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep in de zaak ROE 23/25 ongegrond;
veroordeelt de minister in deze zaak tot het betalen van een schadevergoeding van€ 125,- aan eiseres;
veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) in deze zaak tot het betalen van een schadevergoeding van € 1.875,- aan eiseres;
verklaart het beroep in de zaak ROE 23/26 gegrond;
vernietigt in deze zaak het bestreden besluit van 24 november 2022, voor zover dat betrekking heeft op de hoogte van de boete;
herroept in deze zaak het primaire besluit van 8 maart 2022 voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
stelt de boete vast op € 52.500,-;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het in deze zaak vernietigde bestreden besluit van 24 november 2022;
verklaart het beroep in de zaak ROE 23/27 gegrond;
vernietigt in deze zaak het bestreden besluit van 24 november 2022, voor zover dat betrekking heeft op de hoogte van de boete;
herroept in deze zaak het primaire besluit van 8 maart 2022 voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
stelt de boete vast op € 11.250,-;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het in deze zaak vernietigde bestreden besluit van 24 november 2022;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 467,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Leijten, rechter, in aanwezigheid van mr.M.M.M.F. Roijen, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 10 april 2026.
griffier
rechter
De griffier is niet in de gelegenheid
om de uitspraak te ondertekenen.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 10 april 2026
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:8
Indien twee of meer voorschriften zijn overtreden, kan voor de overtreding van elk afzonderlijk voorschrift een bestuurlijke sanctie worden opgelegd, tenzij slechts één gedraging plaatsvond.
Artikel 5:40
1. Onder bestuurlijke boete wordt verstaan: de bestraffende sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom.
2. Deze titel is niet van toepassing op de intrekking of wijziging van een aanspraak op financiële middelen.
Artikel 5:41
Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Artikel 5:46
1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
2.Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
4. Artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag
Artikel 18b
(…)
2. Als overtreding wordt tevens aangemerkt het door de werkgever desgevraagd niet of niet tijdig aan de toezichthouder verstrekken van:
a. een opgave als bedoeld in artikel 626 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek, dan wel andere bescheiden waaruit de in dat artikel voorgeschreven gegevens blijken;
b. bescheiden waaruit blijkt welk loon en welke vakantiebijslag aan de werknemer zijn voldaan;
c. bescheiden waaruit blijkt hoeveel uren de werknemer heeft gewerkt;
d. bescheiden waaruit de betalingsverplichtingen of voorschotten blijken welke met in achtneming van artikel 13 zijn ingehouden op of verrekend met het minimumloon;
e. bescheiden waaruit voor de toepassing van artikel 12b de volgende gegevens blijken:
1°.de schriftelijke overeenkomst, bedoeld in dat artikel;
2°.de omvang van de productie van de werknemer, waar nodig uitgesplitst naar de verschillende onderdelen per stukloonnorm op grond van artikel 12a, derde lid, die hierop van toepassing is, in een uitbetalingstermijn;
f. bescheiden waaruit voor de toepassing van artikel 13a de volgende gegevens blijken:
1°.de periode waarin de langere feitelijke arbeidsduur is ontstaan;
2°.de omvang van de langere feitelijke arbeidsduur;
3°.het tijdstip waarop de langere feitelijke arbeidsduur is gecompenseerd in betaalde vrije tijd of giraal is uitbetaald;
4°.de omvang van de langere feitelijke arbeidsduur in gecompenseerde tijd en de hoogte van de giraal uitbetaalde langere feitelijke arbeidsduur.
Artikel 18i
1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar kan, nadat een overtreding van een voorschrift bij of krachtens deze wet is geconstateerd die bestuurlijk beboetbaar is gesteld, aan de werkgever een schriftelijke waarschuwing geven dat bij herhaling van de overtreding of bij een latere overtreding van eenzelfde in de waarschuwing aangegeven wettelijke verplichting of het niet naleven van bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen soortgelijke verplichtingen, door hem een bevel kan worden opgelegd dat door hem aangewezen werkzaamheden voor ten hoogste drie maanden worden gestaakt dan wel niet mogen worden aangevangen. Artikel 18a, tweede lid, is van overeenkomstige toepassing.
Arbeidstijdenwet
Artikel 4:3
1. Een werkgever en een persoon als bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, voert een deugdelijke registratie terzake van de arbeids- en rusttijden welke het toezicht op de naleving van deze wet en de daarop berustende bepalingen mogelijk maakt.
Besluit minimumloon en minimumvakantiebijslag
Artikel 3
1. Na een herhaling van een overtreding of soortgelijke overtreding wordt een waarschuwing gegeven als bedoeld in artikel 18i, eerste lid, van de wet en indien een herhaling van die of een soortgelijke overtreding is geconstateerd als bedoeld in dat artikel van de wet, wordt een bevel opgelegd door de daartoe aangewezen ambtenaar dat de door hem aangewezen werkzaamheden voor een daarbij aangegeven periode worden stilgelegd dan wel niet mogen aanvangen.
2. Indien een ernstige overtreding is geconstateerd, wordt in afwijking van het eerste lid, een waarschuwing als bedoeld in artikel 18i, eerste lid, van de wet gegeven bij de eerste overtreding en wordt, indien opnieuw dezelfde of een soortgelijke overtreding is geconstateerd die eveneens ernstig is, een bevel opgelegd door de daartoe aangewezen ambtenaar dat de door hem aangewezen werkzaamheden voor een daarbij aangegeven periode worden stilgelegd dan wel niet mogen aanvangen.
3. Als een ernstige overtreding als bedoeld in het tweede lid wordt aangemerkt de overtreding waarbij:
(…)
c. artikel 18b, tweede lid, van de wet niet is nageleefd.
Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit 2013
1. Bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 10:5 van de Arbeidstijdenwet wordt voor alle overtredingen waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die gelden voor de onderscheiden onderwerpen in de 'Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Arbeidstijdenwet' die als bijlage 1bij deze beleidsregel is gevoegd.
Beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag 2018
Artikel 8
1. Indien een werkgever niet of niet tijdig de bescheiden verstrekt als bedoeld in artikel 18b, tweede lid, van de wet wordt hem voor iedere werknemer die het betreft een bestuurlijke boete opgelegd van € 12.000.
2. De boete voor een overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de wet wordt gematigd, indien de werkgever kan aantonen dat sprake is geweest van een arbeidsduur die korter was dan zes maanden. In dat geval wordt de boetehoogte bepaald aan de hand van onderstaande tabel.
Boetebedragen overtreding artikel 18b, tweede lid, bij arbeidsduur korter dan zes maanden
Duur tewerkstelling
≤ 1 maand
€ 5.000
>1 – < 3 maanden
€ 7.000
3 – < 6 maanden
€ 9.000
Artikel 9
1. Bij samenloop ten aanzien van dezelfde werknemer van overtreding van de artikelen 7a met 7, 13 of 13a, van de wet, wordt de opgelegde boete niet hoger vastgesteld dan de boete die zou zijn opgelegd als het gehele bedrag waarvoor overtredingen zijn vastgesteld, niet zou zijn uitbetaald en de werkgever beboet zou zijn volgens de tabel in artikel 2.
2. Voor de werkgever als natuurlijk persoon wordt bij een overtreding van de wet als uitgangspunt voor de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete gehanteerd: 0,5 maal het boetenormbedrag.
3. De totale bij een boetebeschikking op te leggen bestuurlijke boete bestaat, ingeval er sprake is van meer werknemers ten aanzien van wie overtredingen zijn begaan, uit de som van het per werknemer vastgestelde boetebedrag.
Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten
Artikel 4
1. Bij de overweging een waarschuwing of een bevel tot preventieve stillegging achterwege te laten in verband met de aard van de overtreding of de met de overtreding samenhangende omstandigheden wordt onder meer rekening gehouden met het type overtreding en de omvang van de overtreding.
2. Bij de overweging een waarschuwing of een bevel tot preventieve stillegging achterwege te laten in verband met de gevolgen van de overtreding wordt onder meer rekening gehouden met de maatschappelijke gevolgen en met de economische gevolgen voor derden.
3. Bij de overweging een waarschuwing of een bevel tot preventieve stillegging achterwege te laten kan rekening worden gehouden met het feit dat de toezichthouder de opgelegde boete heeft gematigd.
4. Bij een overtreding van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag blijft een waarschuwing of bevel tot preventieve stillegging achterwege indien het boetenormbedrag dat voor de overtreding op grond van artikel 1, eerste of tweede lid, van de vigerende beleidsregel in het kader van de bestuursrechtelijke handhaving van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag geldt, minder bedraagt dan € 1.250.
Op grond van artikel 18i, eerste lid, van de Wml.
Zie artikel 5:8 van de Awb.
Zie de uitspraak van de Afdeling van 26 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1114, r.o. 6.7.
Zie de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2242.
Zie de uitspraak van de Afdeling van 26 november 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5771. | Link naar deze uitspraak
|
| | |
|
|
