|
|
|
| ECLI:NL:RBNHO:2026:13039 | | | | | Datum uitspraak | : | 28-09-2026 | | Datum gepubliceerd | : | 28-09-2026 | | Instantie | : | Rechtbank Noord-Holland | | Zaaknummers | : | HAA 26/4009 | | Rechtsgebied | : | Omgevingsrecht | | Indicatie | : | VOORLOPIGE VOORZIENIING. LASTEN ONDER DWANGSOM. VERTROUWENSBEGINSEL. Uit beantwoording van de ingebrachte zienswijzen moet worden afgeleid dat de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan kennelijk heeft beoogd de toen bestaande feitelijke bedrijfssituatie positief te bestemmen. Bij de belangenafweging in het kader van de onderhavige handhavingskwestie komt daaraan gewicht toe. Vooralsnog kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet worden uitgesloten dat verzoekers een gerechtvaardigd beroep kunnen doen op het vertrouwensbeginsel. | | Trefwoorden | : | agrarisch | | | bestemmingsplan | | | buitengebied | | | omgevingsvergunning | | | perceel | | | | Uitspraak | RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Alkmaar
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 26/4009
uitspraak van de voorzieningenrechter van 28 september 2026 in de zaak tussen
[verzoeker] (verzoeker) en [verzoekster] (verzoekster), uit [plaats] , samen: verzoekers
(gemachtigde: de stichting Stichting Animalia, namens deze [naam] ),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Texel
(gemachtigden: mr. M. Oosterdijk en mr. S. Boogert).
Samenvatting
1. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over een viertal aan verzoekers opgelegde lasten onder dwangsom. Deze lasten hebben alle betrekking op het bedrijf ‘ [naam bedrijf] ’ dat door verzoekers wordt geëxploiteerd op het perceel [adres 1] en het daarnaast gelegen perceel in [plaats] , Texel. Verzoekers zijn het met de aan hen opgelegde lasten niet eens. Zij verzoeken daarom om een voorlopige voorziening en voeren daartoe een aantal gronden aan. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of hij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Deze vraag beantwoordt hij aan de hand van de gronden van verzoekers.
1.1.
De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek toe. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Een beschrijving van de totstandkoming van het bestreden besluit maakt daarvan onderdeel uit. De beoordeling door de voorzieningenrechter volgt vanaf 3.
Procesverloop
De lasten onder dwangsom
2.1.
Bij besluit van 8 mei 2018 heeft het college verzoekers gelast:
- het gebruik van het perceel [adres 1] als dierentuin te staken en gestaakt te houden;
- het gebruik van het agrarische perceel tussen [adres 2] als dierentuin/vogelshow te staken en gestaakt te houden;
- het verwijderen en verwijderd houden van alle zonder omgevingsvergunning gebouwde bouwwerken, zoals aangegeven op de bij het besluit behorende tekening.
Weigering aanvraag omgevingsvergunning
2.2.
Hangende het bezwaar tegen de opgelegde lasten onder dwangsom van 8 mei 2028 is een legalisatieprocedure gestart. De daartoe ingediende aanvraag om omgevingsvergunning is, nadat de raad van de gemeente Texel had geweigerd voor de ontwikkeling een verklaring van geen bedenkingen af te geven, bij besluit van 25 januari 2024 geweigerd. Aan verzoekers is, bij raadsbesluit van 19 april 2024, vervolgens een termijn van twee jaar gegeven om de feitelijke situatie in overeenstemming te brengen met het Omgevingsplan gemeente Texel (waarvan onder meer deel uitmaakt het bestemmingsplan “Buitengebied Texel 2013”).
Plan van aanpak
2.3.
Op 5 maart 2025 hebben verzoekers een plan van aanpak aan het college gezonden waarin is uiteengezet welke veranderingen zullen worden doorgevoerd om aan de geldende bestemming te kunnen voldoen.
Controle 20 februari 2026
2.4.
Nadat verzoekers begin februari 2026 aan het college hadden aangegeven dat eventuele overtredingen zijn opgeheven, hebben toezichthouders op 20 februari 2026 een controle uitgevoerd op het perceel [adres 1] in [plaats] , kadastraal bekend sectie L, nummer [kadastraal nummer 1] , gemeente Texel. Er is geconstateerd dat niet wordt voldaan aan de regels van het Omgevingsplan (daaronder begrepen het bestemmingsplan “Buitengebied Texel 2013”).
Het bestreden besluit
2.5.
Bij het bestreden besluit van 15 juni 2026 heeft het college - onder intrekking van de lasten onder dwangsom van 8 mei 2018 - verzoekers naar aanleiding van (onder meer) de controle van 20 februari 2026 gelast:
- de overtreding met betrekking tot het strijdige gebruik van het perceel als dierentuin binnen 16 weken na de verzenddatum van het besluit volledig te beëindigen en beëindigd te houden. Verzoekers kunnen dit doen door alle dierentuinactiviteiten te staken, waaronder het tentoonstellen van dieren aan het publiek en het ten behoeve daarvan ontvangen van bezoekers. Voldoen zij niet dan verbeuren verzoekers een dwangsom van € 35.000 ineens;
- de overtreding met betrekking tot alle bouwwerken die buiten het bouwvlak op het perceel zijn geplaatst te beëindigen en beëindigd te houden. Verzoekers kunnen dit doen door de bouwwerken, opgenomen in bijlage 2, te verwijderen en verwijderd te houden;
- de overtreding met betrekking tot de exploitatie van een horecafunctie op het perceel, waaronder de verkoop van thee, koffie, frisdrank, koek en ijs, ter plaatse te beëindigen en beëindigd te houden. Dit kunnen verzoekers doen door geen gelegenheid meer te bieden om dranken en etenswaren ter plaatse te laten nuttigen;
- de overtreding met betrekking tot het houden van vogelshows op het perceel, kadastraal bekend als sectie L, nummer [kadastraal nummer 2] in de gemeente Texel, te beëindigen en beëindigd te houden. Dit kunnen verzoekers doen door de vogelshows te beëindigen en beëindigd te houden.
2.6.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 14 september 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoekster, de gemachtigde van verzoekers en de gemachtigden van het college.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Spoedeisend belang
3.1.
Verzoekers hebben de voorzieningenrechter gevraagd het bestreden besluit te schorsen, tot zes weken nadat op het bezwaar is beslist.
3.2.
De aan de lasten verbonden begunstigingstermijn loopt af op 5 oktober 2026. Het college heeft zich weliswaar bereid getoond de begunstigingstermijn op te schorten tot zes weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter, maar naar verwachting is op dat moment een beslissing op bezwaar nog niet genomen. Verzoekers hebben aannemelijk gemaakt dat voldoen aan de last om verbeurte te voorkomen voor hen gevolgen heeft die niet eenvoudig zijn terug te draaien dan wel onomkeerbaar zijn. Een spoedeisend belang bij de gevraagde voorlopige voorziening kan verzoekers dan ook niet worden ontzegd.
Planologische situatie
4.1.
Het bestemmingsplan “Buitengebied Texel 2013” maakt, net als het “Reparatieplan buitengebied Texel” en het “Tweede Reparatieplan Buitengebied Texel” onderdeel uit van het “Omgevingsplan gemeente Texel” dat op 1 januari 2024 is vastgesteld. Op grond van het bestemmingsplan “Buitengebied Texel 2013” rust op het perceel [adres 1] in [plaats] , Texel de bestemming ‘Detailhandel - Tuincentrum’. Op het naastgelegen perceel rust volgens dit bestemmingplan de bestemming ‘Agrarisch - Zeepolders’.
4.2.
Op grond van artikel 25.1 van de planregels van voornoemde bestemmingsplannen zijn de voor Detailhandel – Tuincentrum aangewezen gronden bestemd voor:
a. bedrijfsgebouwen waaronder kassen en overkappingen, ten behoeve van detailhandel in planten, struiken, bomen en andere benodigdheden ten behoeve van de inrichting van tuinen en bouwwerken, al dan niet in combinatie met een tuinbouwbedrijf;
(..)
met daaraan ondergeschikt:
c. dagrecreatief gebruik;
(..).
4.3.
Op grond van artikel 7.1 van de planregels van voornoemde bestemmingsplannen zijn de gronden met de bestemming ‘Agrarisch - Zeepolders’ bestemd voor:
a. agrarisch grondgebruik;
(..)
met daaraan ondergeschikt:
(..)
Standpunten van partijen
5. Het college heeft de lasten aan verzoekers opgelegd omdat volgens het college wordt gehandeld in strijd met de op percelen rustende bestemmingen, en omdat er meerdere bouwwerken buiten het bouwvlak zijn geplaatst.
Gebruik als dierentuin
Uit de controle van 20 februari 2026 is volgens het college gebleken dat verzoekers het perceel in overwegende mate gebruiken als dierentuin. Dat volgt niet alleen uit de fysieke situatie ter plaatse, maar ook uit de manier waarop de inrichting wordt gepresenteerd en onder de aandacht wordt gebracht. De totale inrichting, de exploitatievorm, de omvang van het aantal dieren en de nadruk op recreatieve bezoekersstromen, maken duidelijk dat sprake is van een zelfstandige dierentuinfunctie. Er is volgens het college geen sprake van een ondergeschikt onderdeel van een tuincentrum, Maar het is de dominante en dragende functie op het perceel. Omdat de bestemming ‘Detailhandel - Tuincentrum’ uitsluitend een tuincentrum toestaat, waarbij slechts ondergeschikt dagrecreatief gebruik is toegestaan, voldoet de huidige exploitatie niet aan de bestemming.
Horecafunctie
Uit de controles is gebleken dat verzoekers onder andere thee, koffie en ijs verkopen die ter plaatse kunnen worden genuttigd omdat bij de ingang picknicktafels zijn geplaatst. Deze vorm van verkoop van producten heeft het karakter van een ‘horecabedrijf’ als bedoeld in artikel 1.68 van het Omgevingsplan die ter plaatse niet is toegestaan.
Vogelshows
Het college heeft verder geconstateerd dat verzoekers in het aangrenzende weiland (kadastraal bekend als sectie L, nummer [kadastraal nummer 2] in de gemeente Texel) in het hoogseizoen gemiddeld vier keer per week vogelshows houden. Dit perceel heeft de bestemming ‘Agrarisch - Zeepolders’ dat volgens het college een dergelijk gebruik niet toestaat.
Bouwwerken buiten bouwvlak
Op het perceel bevinden zich verder in strijd met de planregels meerdere bouwwerken die buiten het bouwvalk zijn geplaatst. Voor deze bouwwerken is geen omgevingsvergunning gevraagd of verleend.
6. Verzoekers voeren aan dat het college ten onrechte handhavend heeft opgetreden wegens strijd met de bestemming ‘Detailhandel - Tuincentrum’. Verzoekers hebben met de uitvoering van het plan van aanpak immers hun bedrijfsactiviteiten teruggebracht naar de aard en omvang van de bedrijfsactiviteiten die bestonden ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan “Buitengebied Texel 2013”, welke bedrijfsactiviteiten met dat bestemmingsplan ook passend zijn bestemd. Verzoekers verwijzen in dat verband naar de Nota van beantwoording bestemmingsplan Buitengebied Texel (geconsolideerde versie, vaststelling raad van 12 juni 2023), waarin het volgende is opgenomen:
“[bedrijf] , [adres 1] , [plaats]
Samenvatting van de zienswijzen
De in het ontwerp opgenomen bestemming “Detailhandel - tuincentrum” is te beperkend en dekt niet de lading van de activiteiten. Na een aantal rechtszaken is toegezegd dat de bestaande situatie in het nieuwe bestemmingsplan zou worden opgenomen. Het verzoek is ook de activiteiten: agrarisch en maatschappelijk toe te voegen. Er worden nl. ook dieren gekweekt en verkocht (vogels, vissen en kleindieren) en er is gelegenheid de showtuinen te bezichtigen. Verzoekt om het bedrijf breder te bestemmen met de juiste bestemming, ook voor de toekomst.
Collegestandpunt/wijzigingsvoorstel
De bestemming Detailhandel - tuincentrum (artikel 24) is speciaal opgenomen om uw bedrijf van een passende bestemming te voorzien.
Het is niet gebruikelijk of noodzakelijk om alle toegestane activiteiten uitvoerig op te sommen.
Het kweken en verkopen van kleindieren is daaronder begrepen, voor zover dit onder het normale gebruik als tuincentrum valt.
Een agrarische bestemming of activiteit opnemen ligt niet in de lijn, omdat het kweken en verkopen van kleindieren geen grondgebonden agrarische activiteit is.
Dagrecreatieve activiteiten zijn reeds opgenomen in de bestemmingsomschrijving, zodat deze functie eveneens in de bestemming is afgedekt. In de nieuwe regels voor bestemmingsplannen is de maatschappelijke bestemming voorbehouden aan o.a. zorgverlening etc. en dus niet van toepassing op een bedrijf zoals dat van u. Het bezichtigen van showtuinen valt reeds onder het dagrecreatieve gebruik. Hiermee vallen alle door u genoemde functies binnen de bestemming “Detailhandel - Tuincentrum”.
De zienswijze geeft geen aanleiding tot wijziging van het bestemmingsplan.”
Is er sprake van een overtreding?
7.1.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat naar vaste rechtspraak een planregel omwille van de rechtszekerheid letterlijk moet worden uitgelegd. Als de planregels duidelijk zijn, wordt aan een uitleg van de bedoeling van de planwetgever niet toegekomen. De op plankaart dan wel verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels zijn bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan of bepaald gebruik in strijd is met het omgevingsplan. De niet bindende toelichting bij dit plan heeft slechts in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven, indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in onderlinge samenhang duidelijk zijn. Er moet dus naar de strikte bewoordingen van het bestemmingsplan worden gekeken.
7.2
Ten aanzien van het gebruik als dierentuin kan de voorzieningenrechter het college volgen dat – wanneer de toepasselijke planvoorschriften naar hun letterlijke tekst in aanmerking worden genomen – de bedrijfsactiviteiten zoals die ten tijde van de controle op 20 februari 2026 ter plaatse plaatsvonden, moeilijk in overeenstemming kunnen worden geacht met de vigerende bestemming. Dat het voor wat betreft het gebruik als dierentuin binnen de bestemming “Detailhandel - Tuincentrum” nog om een ondergeschikte dagrecreatieve functie zou gaan, valt niet in te zien. De dierentuin heeft een zelfstandige publieksaantrekkende werking en vormt ook naar het oordeel van de voorzieningenrechter binnen het geheel van de bedrijfsactiviteiten de hoofdactiviteit. Het college heeft zich daarom ook niet zonder reden op het standpunt gesteld dat in de bestaande feitelijke situatie ten tijde van het bestreden besluit niet meer gesproken kan worden van een tuincentrum. Daarmee is ten aanzien van de dierentuin bij een letterlijke lezing van de planregels sprake van een met de vigerende bestemming strijdig gebruik. Gesteld noch gebleken is dat de planregels niet of onvoldoende duidelijk zouden zijn. Omdat de horecafunctie in de bestaande feitelijke situatie in overwegende mate is gekoppeld aan de dierentuin is ook in dat opzicht sprake van strijdig gebruik.
Overgangsrecht
8. Zoals de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 17 januari 2024, rust in beginsel op degene die een beroep doet op het overgangsrecht de plicht om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is. Het gebruiksovergangsrecht gaat uit van de situatie ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan. Vast staat dat ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan ook sprake was van showtuinen met dieren. Of en in hoeverre daaraan ook daadwerkelijk thans een overgangsrechtelijke bescherming aan verzoekers toekomt kan op basis van de voorhanden zijnde informatie niet overtuigend worden vastgesteld. Op zichzelf komt dit op dit moment voor rekening en risico van verzoekers.
Bevoegdheid handhavend optreden
9. Onder de hiervoor geschetste omstandigheden moet de conclusie vooralsnog zijn dat het college ten aanzien van de dierentuinfunctie en de daaraan gekoppelde horecafunctie bevoegd is om tot handhaving over te gaan. Voorshands gaat de voorzieningenrechter er ook vanuit dat dat het geval is voor de in geding zijnde vogelshows, alsmede voor de illegale bouwwerken.
Zijn er redenen om van handhaving af te zien?
10. Uit vaste rechtspraak volgt verder dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden, omdat het algemeen belang gediend is met handhaving. Bij de vraag of van handhavend optreden desondanks moet worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat, volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen. Vast staat dat dit het geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. In dat kader acht de voorzieningenrechter het volgende van belang.
11. Aan verzoekers kan worden toegegeven dat met de hiervoor onder rechtsoverweging 6 opgenomen passage uit de Nota van beantwoording bij het vigerende Omgevingsplan Buitengebied Texel 2013 (naar aanleiding van de zienswijzen van de voormalig eigenaar van het perceel van verzoekers) niet is uitgesloten dat de raad van de gemeente Texel met de vaststelling van het bestemmingsplan “Buitengebied Texel 2013” kennelijk heeft beoogd de op dat moment feitelijk bestaande bedrijfsactiviteiten te bestempelen als passend binnen de bestemming “Detailhandel – Tuincentrum” en daarmee dus ook het toenmalige feitelijke gebruik positief te bestemmen. Vast staat dat dit niet als zodanig ook expliciet en duidelijk binnen de vigerende planvoorschriften tot uitdrukking is gebracht, maar naar het oordeel van de voorzieningenrechter laat dit onverlet dat – indien het zo is dat het bestemmingsplan (mede) deze bedoeling heeft gehad (en de voorzieningenrechter ziet voorshands nog onvoldoende reden om hieraan te twijfelen) – dit bij de te maken belangenafweging wel degelijk ook gewicht toekomt, te meer nu de bedrijfssituatie als in geding een jarenlange voorgeschiedenis heeft en zich reeds tientallen jaren voordoet.
12. Onder deze omstandigheden kan vooralsnog naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet worden uitgesloten dat verzoekers een gerechtvaardigd beroep kunnen doen op het vertrouwensbeginsel. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college zich hiervan in het kader van de onderhavige handhavingsprocedure nog onvoldoende rekenschap gegeven. In zoverre acht de voorzieningenrechter de inhoudelijke motivering welke ten grondslag is gelegd aan de lasten onder dwangsom, op dit moment onvoldoende. De bezwaarprocedure is bij uitstek geschikt om nader te onderzoeken of handhaving na zoveel jaren nog evenredig geacht kan worden, nu verzoekers vooralsnog onweersproken hebben gesteld dat met het plan van aanpak de bedrijfssituatie naar aard en omvang is teruggebracht naar die van 2013. De voorzieningenrechter stelt vast dat de uitkomst van de in het kader van de bezwaarprocedure te maken volledige heroverweging thans dus nog onzeker is.
13. In het voorgaande ziet de voorzieningenrechter aanleiding om bij de te maken belangenafweging voorshands het belang van verzoekers bij (tijdelijke) voortzetting van hun bedrijfsactiviteiten te laten prevaleren boven het belang van het college om hiertegen op te kunnen treden. In afwachting van de nadere heroverweging in de bezwaarprocedure zal daarom het bestreden besluit bij wijze van voorlopige voorziening worden geschorst tot zes weken nadat op het bezwaar is beslist.
Conclusie en gevolgen
14. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en treft de voorlopige voorziening dat het besluit van 15 juni 2026 is geschorst tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar.
15. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst moet het college het griffierecht aan verzoekers vergoeden. Voor een proceskostenvergoeding ziet de voorzieningenrechter onvoldoende aanleiding. Ter zitting heeft Stichting Animalia, desgevraagd, niet aannemelijk gemaakt laat staan aangetoond dat het verlenen van rechtsbijstand ook een vast onderdeel vormt van een duurzame, op het vergaren van een inkomen gerichte taakuitoefening.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- schorst het besluit van 15 juni 2026 tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 200,- aan verzoekers moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J.H.A.C. Everaerts, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. P.C. van der Vlugt, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 28 september 2026.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
ECLI:NL:RVS:2024:113 | Link naar deze uitspraak
|
| | |
|
|
